> CONTRIBUTION DE PARIS METROPOLE A LA REVISION DU SDRIF

 CONTRIBUTION DE PARIS METROPOLE

A LA REVISION DU SDRIF

Quel projet d’aménagement francilien et métropolitain pour demain ?

Le défi conjoint de la planification spatiale en Ile-de-France

et d’une gouvernance en construction pour la métropole de demain

Du global au local : l’enjeu des métropoles  

Depuis 2010, pour la première fois dans l’histoire de l’humanité, la majorité des habitants de la planète vivent en ville. Mégapoles, mégalopoles, métropoles, autant de dénominations pour des réalités différentes mais qui ont toutes en commun, à des degrés divers, de poser la question du développement urbain durable. Dans le même temps, et ce n’est pas une coïncidence, la mondialisation constitue une nouvelle donne, déplaçant les centres de décision, délocalisant les productions, intensifiant les flux et les échanges.

Le modèle urbain européen continue de faire référence mais est confronté à des contradictions fortes, avec la coexistence de grandes richesses et de pauvretés croissantes, dans un contexte économique extrêmement préoccupant. L’Ile-de-France et la métropole francilienne n’échappent pas à ces contradictions et à ces difficultés et sont en quête d’une stratégie de développement durable, bien articulée entre les échelles régionale, nationale et européenne. A l’échelle infra-régionale, la récente « montée » de l’intercommunalité vient recomposer partiellement l’organisation territoriale. Chaque échelon a sa légitimité, chaque échelle a sa pertinence, les interactions sont multiples, les visions se partagent, comme l’illustrent les travaux de l’Atelier International du Grand Paris.

En ce début de XXIème siècle, avec ses menaces et ses opportunités, l’approche « du local au global », la démarche « penser localement, agir globalement » et le fonctionnement en réseau sont donc des clefs pour l’évolution et l’aménagement des territoires. Le constat selon lequel les défis ne respectent pas les limites administratives était déjà partagé en 1994 et faisait partie des éléments constitutifs du SDRIF, ces enjeux ont été réaffirmés par le Conseil régional dans son projet de 2008. Il y a trois ans, le syndicat mixte Paris Métropole n’existait pas encore, et c’est précisément la volonté des élus de chercher ensemble des réponses à ces défis, à la fois en tenant compte des limites institutionnelles et allant au-delà, qui est à l’origine de sa création.

Invité par le Conseil régional d’Ile-de-France, son Président et son Vice-président, en accord avec l’Etat, à apporter une contribution à la révision du SDRIF, Paris Métropole, qui constitue pour les collectivités de l’aire métropolitaine un lieu inédit d’échanges, de convergences, d’élaboration de consensus et d’expérimentation, souhaite s’appuyer sur l’expérience intense acquise depuis sa création en juin 2009, pour tenter d’apporter un éclairage et des préconisations utiles à cette révision. Sa contribution à l’élaboration d’un projet régional ne saurait cependant être réduite à la présente expression écrite : Paris Métropole a assurément un rôle à jouer dans la mise en oeuvre et la vie du projet régional et métropolitain. Si Paris Métropole a été créé et se développe, c’est qu’il s’agit de l’expression d’un besoin de la part des acteurs : ce besoin doit aujourd’hui être traduit à la fois dans les outils de planification et dans les outils de la mise en oeuvre de cette dernière.

Cette première contribution écrite du syndicat mixte, différente d’un avis qu’il n’a pas vocation ni compétence à donner sur le schéma directeur, vise à donner un éclairage sur les problématiques relevant de son périmètre d’influence : la zone agglomérée.

Aujourd’hui, le syndicat, fort de la diversité des 196 collectivités membres – dont la Région – qui le composent, est en effet à même de s’attacher à apporter une valeur ajoutée particulière au travail prospectif mené dans le cadre régional, et d’être un relai dans la prise en compte des problématiques de l’agglomération.

Paris Métropole partage les grandes lignes du contenu et de la méthode proposés par la communication faite à l’Assemblée régionale en septembre dernier. Les évolutions récentes du contexte législatif, institutionnel, aussi bien qu’économique, social et écologique, ainsi que le recentrage nécessaire de ce document sur ses objectifs stratégiques, en cohérence avec l’avis du Conseil d’Etat, conduisent à revisiter le projet de 2008.

Sans prétendre à l’exhaustivité, Paris Métropole souhaite proposer trois approches, basées sur trois dimensions nouvelles ou évolutions intervenues depuis 2008. Le syndicat mixte est également disposé à approfondir ces pistes de réflexion si elles sont considérées pertinentes, afin d’apporter une contribution plus étayée pour le mois de mars 2012. Les propositions viseront à traiter des trois dimensions suivantes.

1) L’articulation du SDRIF, cadre de référence, avec de nouveaux outils - Plan de mobilisation régional pour les transports publics - Réseau de Transport Grand Paris Express (RTGPE), Contrats de Développement Territorial (CDT) - permet d’imaginer une évolution en profondeur, intégrant tous les territoires

Le SDRIF est le document nécessaire de planification, d’urbanisme de projet et de mise en cohérence sur le long terme des décisions et des actions de l’ensemble des acteurs publics, mais aussi privés de la région. Sa révision intervient dans un contexte inédit depuis des décennies. Pour lui donner tout son caractère stratégique, il doit être allégé de dispositions que le Conseil d’Etat a critiquées.

L’accord entre l’Etat et la Région pour le développement d’une offre nouvelle de transports en commun, auquel a contribué Paris Métropole à son niveau, va permettre la mise en oeuvre d’un réseau répondant aux besoins de millions de Franciliens. En particulier le réseau en double boucle et les barreaux donnent corps à une structuration nouvelle de la métropole qui s’éloigne de la conception radiale traditionnelle, et questionnent la perception en faisceaux du développement des territoires au profit d’une vision plus polycentrique et métropolitaine.

A ce titre, le développement des pôles en émergence et la construction des polarités à venir doit s’accompagner d’une réflexion concomitante sur le maillage des transports, condition nécessaire mais non exclusive de la promotion des territoires discriminés. De plus la question du phasage dans le temps de la réalisation des infrastructures lourdes de transports doit être traitée, afin de donner au SDRIF toute sa capacité à se déployer dans la durée.

Pourtant, le développement de ce réseau, pour utile et efficace qu’il soit, ne doit pas avoir comme corollaire une spécialisation excessive des territoires, dérive rendue possible du fait de l’accroissement des offres de mobilité pour les habitants – salariés. Au sein même des secteurs considérés comme à fort potentiel de développement économique, des logements accessibles à l’ensemble des populations susceptibles d’y travailler devront ainsi être produits. Au sein des opérations de développement économique, les projets d’immobilier tertiaire doivent aussi laisser leur place aux activités plus industrielles (notamment PMI, artisanat, ...) et de logistique.

L’intégration des projets de CDT au projet régional et métropolitain est un des défis prioritaires, ces contrats seront potentiellement structurants pour des territoires dans la durée. Ces projets de CDT viennent interroger en particulier, mais pas uniquement, les sites prioritaires inscrits au SDRIF de 2008 et conduisent à en actualiser la géographie, et pour les sites qui apparaîtront prioritaires au vu de cet examen, à en modifier les perspectives tant en matière de logement que d’activité économique. Or le SDRIF a vocation à être le document de référence pour le développement de la région mais il suit un calendrier d’élaboration spécifique qui le conduira à être finalisé avant la signature de la plupart des CDT. Aussi Paris Métropole souhaite fortement, dans l’intérêt du territoire régional dans son ensemble, que le SDRIF et les CDT à venir s’inscrivent dans une cohérence maximum, que les acteurs en charge de l’élaboration respective de l’un et des autres travaillent dès maintenant à assurer cette cohérence, en amont.

Il s’agit d’intégrer l’intérêt d’une action stratégique sur ces territoires, en matière par exemple de rayonnement international ou d’articulation avec la recherche et l’innovation, sans pour autant que ces engagements ne fassent oublier la « métropole ordinaire » et ne viennent percuter ou hypothéquer les efforts de développement et d’aménagement entrepris depuis de nombreuses années sur des territoires non éligibles aux CDT. Il ne saurait y avoir de métropole « à deux vitesses », avec des collectivités laissées à elles-mêmes, d’autant plus dans la crise budgétaire, où un fléchage discriminant des crédits serait très dommageable à celles-ci. Le projet métropolitain et francilien ne saurait s’accommoder de l’émergence de « nouvelles frontières » internes. C’est pourquoi il convient d’intégrer la dynamique dont les CDT sont virtuellement porteurs comme levier bénéfique à l’ensemble des territoires, et travailler les complémentarités. Cette articulation fine, à géométrie variable, n’est d’ailleurs pas sans rappeler la convergence qui a su être trouvée sur l’enjeu majeur des transports.

Dans l’ensemble des secteurs composant la métropole, les conditions d’un développement durable devront être créées. L’évolution des dispositifs de contractualisation est notamment à penser en ce sens, en ce qui concerne les territoires non reliés au RTGPE. En effet les tendances à l’oeuvre vont dans le sens d’une accentuation des inégalités entre territoires, entre populations. La raison d’être du SDRIF est de créer le cadre de la dynamique de projet de la métropole, la réduction des inégalités sociales et territoriales, pour libérer le potentiel de développement durable des territoires, de tous les territoires. Comme l’affirme Paris Métropole dans son « Engagement pour le logement » voté en mai 2011, la mixité fonctionnelle et sociale de la métropole et de ses territoires est un objectif prioritaire qui doit assurer à la fois qualité de vie et développement économique. C’est pour cela que tout en se félicitant de l’accroissement de l’offre de transports, un des objectifs qu’il est fondamental de viser à l’intérieur même de l’agglomération est l’amélioration de l’équilibre emploi/habitat au sein des territoires qui la composent, qu’ils soient connectés ou pas au RTGPE, et de veiller, pour les territoires qui le sont insuffisamment, à organiser les systèmes de maillage performants qui leur permettent de ne pas en rester à l’écart. De plus, l’augmentation considérable du rythme de production des logements appelle une politique globale et concertée visant à maîtriser les prix immobiliers, afin notamment d’offrir la possibilité aux personnes travaillant sur un territoire de s’y loger.

Cette volonté, couplée à celle réciproque de chercher prioritairement à permettre aux habitants d’avoir accès à l’emploi au sein de leur territoire de vie, ne revient pas pour autant à vouloir multiplier et équilibrer spatialement, à l’échelle de la métropole, des pôles de rayonnement mondial. La notion de « rééquilibrage » incluse dans le SDRIF de 2008 (qui entend « équilibrer à l’échelle régionale le développement du territoire ») doit elle-même être revisitée. Des identités de territoires et des particularités propres aux différents secteurs de la zone agglomérée existent, tout comme des tendances de fond et, parfois, des mécanismes de regroupements des acteurs économiques. S’il convient de travailler à ce que ces dynamiques économiques s’insèrent de façon maîtrisée dans un tissu urbain diversifié, l’objectif n’est pas non plus de chercher à entraver une dynamique qui doit être porteuse de richesse et de rayonnement pour l’Ile- de-France entière, pour la France voire pour l’Europe. Un équilibre est à rechercher : ce qu’il faut viser, c’est la « ville pour tous, partout », à cet égard les projets contenus dans les projets de CDT, les opérations menées autour des gares ne doivent pas être de simples quartiers mais présenter les composantes de l’urbanité, en incluant développement économique, logement, équipements, espaces de respiration et de loisirs. Au-delà d’un rééquilibrage, c’est une intensification et une mixité fonctionnelle à l’échelle des territoires de vie qui doivent être visées, afin de créer les conditions de « ville post-Kyoto », de lier urbanité et nature, de rendre possible la cohérence des usages..

2) L’émergence de polarités est engagée, elle doit être poursuivie et pilotée dans l’intérêt de l’ensemble de la métropole, elle doit être échelonnée et s’inscrire dans la construction de la gouvernance

Les élus et les acteurs franciliens ont considérablement avancé depuis 2008 dans la réflexion sur la métropole qu’il nous faut construire. L’émergence de l’AIGP, son pilotage partagé entre l’Etat et les collectivités, en témoignent. La construction de Paris Métropole, la mise en lumière du dynamisme des territoires composant l’agglomération (comme en témoigne sur son registre l’Appel à Initiatives lancé par le syndicat) montrent que le polycentrisme est devenu un paradigme incontournable. La construction en général récente de structures intercommunales en Ile-de-France au sein même de la métropole permet de constater que se dessinent de nouvelles manières de faire. Elles traduisent aussi cette émergence des polarités.

Si le polycentrisme est ancré de longue date dans l’aménagement régional (Paris, la Défense, Roissy, Villes nouvelles…), il faut prendre acte de l’intensification de ce phénomène et de ce qu’il emporte comme conséquences dans l’agglomération.

Le processus d’élaboration des décisions, mais également le processus de planification, doivent pouvoir s’adapter à cette nouvelle géographie des acteurs, et les projets doivent pouvoir être déclinés à de nouvelles échelles.

Ainsi, l’« Engagement pour le logement » de Paris Métropole rappelle que l’échelle la plus pertinente pour opérer une territorialisation fine des objectifs de production de logements est celle des territoires de projets, d’ores et déjà existant sous forme institutionnelle (communautés d’agglomération ou de communes), associative, ou en cours d’élaboration – cette échelle étant différente de celle envisagée en 2008 (objectifs prévisionnels départementaux).

Globalement le développement de la région passe par un mode moins extensif mais plus intensif. Cependant, outre les polarités de densité forte, il convient dès aujourd’hui d’envisager les trajectoires spécifiques des territoires de densités plus faibles (sites moins structurés, souvent peu mixtes et peu denses, et, à terme, très évolutifs), et de favoriser leur intensification à moyen / long terme.

La question des multiples « centralités » au sein même de l’agglomération doit ainsi être posée : il s’agit de favoriser sur l’ensemble du territoire métropolitain des lieux attractifs/attrayants, porteurs d’innovations techniques ou sociétales, et moteurs de croissance durable. C’est dans cet objectif que l’on doit repenser les zones d’activités à réhabiliter et à recycler, et qu’en matière d’accès aux équipements et services, l’objectif de réduction des carences et des disparités entre territoires, inscrit au projet de SDRIF de 2008, doit être revisité. En tenant compte des avancées du RTGPE, il convient de poursuivre la recherche d’un égal accès aux services et aux aménités.

La difficulté d’une meilleure prise en compte de la polycentralité, réside dans la grande disparité des échelles. Comment conjuguer la recherche d’une cohérence d’ensemble et d’une juste répartition des charges et des richesses, en prenant en compte à la fois le Grand Bassin parisien (à l’image de la dynamique en cours concernant l’axe Paris – Confluence – Rouen – Le Havre), la territorialisation fine des objectifs en matière de logement, l’organisation territoriale des activités, la répartition de l’offre de services… ?

La prise en compte des spécificités et des identités propres aux différents territoires composant la métropole -articulée avec l’atout majeur que représente Paris - et leur nécessaire structuration dans le cadre d’une gouvernance en pleine évolution - ne veut pas dire les considérer comme des ilots déconnectés les uns des autres. Il s’agit de «structurer sans déstructurer » : permettre la création et la consolidation de centralités fortes, en refondant l’idée même de la « ville » à l’échelle de l’agglomération.

Le SDRIF a en charge d’intégrer ces développements dans une cohérence d’ensemble et prospective. La dimension de « mise en oeuvre » est particulièrement importante pour les actions menées, par exemple la question de la construction des logements et, donc celle du financement des équipements publics nécessaires à l’accueil des populations nouvelles. Si le Schéma directeur est un document incontournable, à même de sécuriser les projets publics et privés, et d’assurer la cohérence d’ensemble des projets du Grand Paris, il devra donc être accompagné et porté par l’ensemble des politiques publiques permettant son application. Ainsi, le travail entrepris par Paris Métropole sur la question de la gouvernance viendra éclairer les applications du SDRIF, s’agissant des dimensions métropolitaines.

3) La nouvelle donne économique, sociale et écologique, appelle une approche intégrée pour conforter et déployer le SDRIF

Face à la crise économique, sociale et environnementale qui s’exacerbe et n’épargne pas l’Ile-de-France, celle-ci n’est pas sans ressources, loin s’en faut, pour assurer son développement durable. Encore faut-il s’atteler à celui-ci dans sa globalité, et ne pas le réduire à la somme de différentes approches sectorielles ou, pire, fragmentées voire contradictoires entre les acteurs. Selon une approche opérationnelle de mise en oeuvre du SDRIF dans la zone agglomérée, les voies et moyens d’une prise en compte de l’agglomération devront être abordées dans les entités qui en ont la charge pour donner corps aux volontés dont le schéma directeur est porteur.

Au-delà, face à la crise du logement, de plus en plus aiguë, seule une démarche déterminée, qui intègre les différentes échelles et les différents acteurs (maires bâtisseurs, pouvoirs publics, bailleurs sociaux, promoteurs…) est à même d’inverser la tendance actuelle, en enrayant la spéculation, en dégageant du foncier disponible et en régulant le marché. Il s’agit de poser les jalons d’une gouvernance qui combine la dimension métropolitaine et la connaissance fine des territoires afin de crédibiliser les objectifs annuels de production de logements partagés par l’Etat et la Région, et de répondre ainsi aux besoins criants des habitants, sur toute la chaîne du parcours résidentiel.

Autre dimension importante, la diversité du tissu économique, en particulier dans sa composante industrielle, demande à être préservée et renouvelée, à l’aune de l’économie de la connaissance et à toutes les échelles, ainsi par exemple via la constitution des éco-filières. Par ailleurs, les phénomènes spéculatifs de tous ordres, notamment ceux déclenchés par les projets d’infrastructure de transport, ne doivent pas se traduire par l’éviction générale de certaines activités du coeur de l’agglomération. La question d’une politique foncière métropolitaine se trouve ainsi posée.

C’est dans l’attention constante portée au développement à la fois endogène et exogène de la métropole, au rôle de la formation tout au long de la vie pour le rapprochement de l’offre et de la demande d’emploi, que la Région capitale, et donc la métropole, pourront trouver les ressorts nécessaires à un aménagement harmonieux, durable, prenant en compte de manière indissociable la cohésion territoriale et sociale et l’attractivité économique.

Premières conclusions

Paris Métropole souhaite souligner l’importance fondamentale que revêt le document de planification régionale. Le SDRIF de 1994 est un document qui par construction ne répondait pas aux problématiques de la ville « post-Kyoto », et qui doit être profondément transformé au regard de l’ensemble des évolutions des idées, de l’action publique, de la recherche, des modes de vie, de l’urbanisme, etc., des quinze dernières années. L’approche de Paris Métropole est d’inscrire concrètement l’avenir métropolitain dans cette nouvelle ère en retenant en priorité la qualité et l’intensité urbaines, le développement des transports en commun et la promotion systématique de la mixité fonctionnelle et sociale. Le SDRIF de 2008, révisé, doit pouvoir être approprié par tous et tenir compte de contextes intervenus depuis, présentés notamment dans la présente contribution. Ce document une fois sécurisé sur le plan juridique, sera sécurisant pour l’ensemble des porteurs de projets et pourra servir de socle pour une action publique adaptée aux défis portés par la métropolisation, en tant qu’élément central de coordination des actions de développement urbain.

Dans le cadre de l’écriture du SDRIF révisé, Paris Métropole souhaite dans les trois prochains mois proposer quelques contributions précises en croisant les enjeux du SDRIF, les approches ci-dessus et les travaux de ses commissions thématiques, en facilitant les rencontres entre élus du syndicat et élus régionaux etc. Cette démarche contributive et itérative pourrait d’ailleurs se poursuivre dans la durée, avec des ateliers d’élus, associant les services, conformes au rôle de « coopérative » que peut jouer le syndicat mixte.

Plus encore, Paris Métropole entend dès aujourd’hui se rendre utile dans la mise en oeuvre et la vie du projet régional et métropolitain. Dans un contexte en évolution constante (réformes institutionnelles, gouvernance, contexte économique…), le document de planification régional doit être adaptable de façon réactive, afin de ne pas obérer les dynamiques nouvelles, tout en permettant aux opérations de s’insérer dans un cadre global cohérent.

Paris Métropole pourrait ainsi participer à un processus de suivi du SDRIF, dont les conditions de révision iront sans doute dans le sens d’un assouplissement pour une meilleure adéquation à la complexité et l’incertitude des évolutions à l’oeuvre dans la période actuelle. Le syndicat mixte se propose d’être un atelier de dialogue entre élus, et de croiser les travaux qu’il entreprend sur la gouvernance avec les enjeux d’application du SDRIF, y compris dans la relation avec les territoires et les habitants.