Institutionnalisation de l’'action collective dans la métropole parisienne : usages stratégiques de la métropolisation et rôle de l’Etat

"L’Ile-de-France est un cas d’étude peu analysé qui constitue un objet idéal pour interroger la relation entre la constitution d’une métropole, les formes d’institutionnalisation de l’action collective, et la place particulière qu’y prend l’Etat. Comme le note L. Zylberberg, les travaux existant se sont surtout concentrés sur d’autres  villes et la constitution d’une capacité d’action à la suite des lois de décentralisation (Zylberberg 1992). Cela a influencé la vision de la région parisienne comme « un centre de commandement sans régulation interne autre que son opposition à la Province » (Ibid : 9). Le terrain à défricher est donc vaste, et aussi complexe que son histoire et son organisation institutionnelle."

 Communication pour l’école internationale « Controverses »

 « Trois énigmes sur la construction des intérêts territorialisés »

 PACTE – IEP de Grenoble

 20 et 21 décembre 2007

  Pauline Prat  . Doctorante Sciences-Po/Cevipof

 pauline.prat@sciences-po.org

 Session : « le territoire comme ressource pour l’action collective » ?

  « Institutionnalisation de l’action collective dans la métropole parisienne :

 usages stratégiques de la métropolisation et rôle de l’Etat »

  Travail en cours, ne pas citer SVP

Le texte en PDF et intégral ci-dessous

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Introduction

 L’Ile-de-France est un cas d’étude peu analysé qui constitue un objet idéal pour interroger la relation entre la constitution d’une métropole, les formes d’institutionnalisation de l’action collective, et la place particulière qu’y prend l’Etat. Comme le note L. Zylberberg, les travaux existant se sont surtout concentrés sur d’autres  villes et la constitution d’une capacité d’action à la suite des lois de décentralisation (Zylberberg 1992). Cela a influencé la vision de la région parisienne comme « un centre de commandement sans régulation interne autre que son opposition à la Province » (Ibid : 9). Le terrain à défricher est donc vaste, et aussi complexe que son histoire et son organisation institutionnelle.

Nous n’entendons pas utiliser ici l’unique référence à la région Ile-de-France comme institution ou collectivité. Nous préférons envisager la constitution d’une métropole régionale comme un enjeu pour la stratégies des acteurs et la mise en place de cadres d’interactions à cette échelle. Nous définissons la métropole selon les travaux de H. Heinelt et D. Kübler comme des “multi-centered regions which have developed mainly along functional networks, cutting across institutionaly defined territorial boundaries” (Heinelt et Kübler, 2005: 8). A partir de cette définition très descriptive, nous entendons observer les acteurs franciliens qui s’expriment et se structurent à une échelle – revendiquée comme – métropolitaine, permettant ainsi de souligner non seulement les luttes de pouvoir qui traversent l’enjeu métropolitain, mais surtout faire l’hypothèse ici du rôle structurant de l’Etat, alors que se cherche l’intérêt général francilien.

1. La région parisienne : fragmentation à tous les étages

    

L’Ile-de-France possède les traits caractéristiques de la métropole fragmentée et dont on peut avancer le caractère ingouvernable (Jouve et Lefèvre, 1999) ou bien relever le défi de comprendre les formes de pilotage qui s’y exercent (Estèbe et Le Galès, 2003). La fragmentation institutionnelle de la région ne provient pas tant du constat qu’elle est formée par un patchwork d’entités et collectivités locales, que du fait que ces dernières, qui ont hérités de compétences mais en ont aussi adopté ou conquis d’autres, coopèrent selon des lignes brouillées. La gouvernance de ces entités peut reposer sur des logiques partisanes, des revendications territoriales ou bien sur des logiques sectorielles, sans que chacune ne soit explicative à elle seule. La région Ile-de-France, les départements franciliens et les communes sont, au-delà des problématiques « simples » de changement d’échelles et de partage ou enchevêtrement de compétences, traversées également par des intercommunalités fondées et structurées parfois à partir de logiques fonctionnelles – gestion des déchets, transports –, ou dans une optique de défense – cas des communes ne voulant pas être intégrées dans le Projet d’Intérêt Général d’Eurodisney. Ces collectivités doivent également compter avec des communes fortes (exemple : Issy-les-Moulineaux), des syndicats techniques (exemple : le Syndicat des Transports d’Ile-de-France ou le Syndicat des Eaux D’Ile-de-France), des établissements publics (Assistance Publique des Hôpitaux de Paris ou le Port Autonome de Paris) et une ville-centre (Paris !) dont la capacité d’action semble peu contestable à la fois en termes de ressources financières que politiques.

Ce paysage mêle à la fois un entremêlement de collectivités locales, d’entités techniques ou fonctionnelles regroupant des collectivités, tout en conservant également une participation de l’Etat. Ce dernier conserve en effet une place royale dans la gouvernance francilienne. En effet, si l’on sait depuis longtemps que la décentralisation ne se lit pas en termes de « jeu à somme nulle » (Duran et Thoenig, 1996) ou de « vases communicants » (Faure et Muller, 2007 :14) entre collectivités territoriales et Etat, le cas spécifique de la région parisienne fait ressortir à la fois les leviers d’action que ce dernier conserve dans l’aménagement régional – financements, édiction de normes – mais aussi plus spécifiquement les stratégies formulées par les Etats – les administrations, les ministères et leurs services déconcentrés, le garant de la légalité par le biais des préfets, etc. (Fouchier, 2007), qu’elles s’accordent ou qu’elles entrent parfois en concurrence. L’intérêt de l’Etat dans l’aménagement de la région Ile-de-France semble en effet si prégnant que la mise en perspective de son action dans la formulation ou plutôt la construction d’un intérêt général à l’échelle de la région semble être une question centrale pour la compréhension de la dynamique métropolitaine. Elle révèle la recherche de formes d’institutionnalisation de l’action collective, fondées sur des appartenances politiques, sectorielles ou territoriales et visant à s’imposer dans la définition d’un intérêt général dont l’Etat semble rester le gardien attentif.

1. Les dessous de la métropolisation : institutionnaliser l’action collective

    

Les institutions sont entendues ici dans un sens large qui rejoint celui utilisé par H. Heinelt et D. Kübler dans leur ouvrage comparatif sur la gouvernance métropolitaine, soit des « cooperative arrangements » qui « stabilise networks of policy-relevant actors » (Heinelt et Kübler, 2005 : 10). Il s’agit d’un ensemble de règles et de normes plus ou moins ordonnées, formelles et précises, qui stabilisent les interactions entre acteurs. Dans le cadre d’une métropole décrite comme fragmentée, l’institutionnalisation de l’action collective conditionne la capacité d’action des acteurs et l’établissement d’une gouvernance métropolitaine. Elle est cependant loin d’être neutre puisqu’elle cristallise des rapports de pouvoir entre les acteurs qui interagissent, vise à les coordonner, à établir des normes d’action légitimes pouvant aboutir à la formulation de choix et de stratégies.

Une lecture par l’institutionnalisation de l’action collective met en lumière des dynamiques qu’il est difficile d’expliquer par les seuls changements dans les prérogatives des niveaux de gouvernement ou par la création d’institutions métropolitaines. Cet axe de lecture demeure néanmoins la focale privilégiée de la plupart des travaux sur les métropoles (Négrier, 2007). Au-delà de la compréhension des processus qui ont abouti à la mise en place d’institutions − entités regroupant les communes et l’Etat, regroupant plusieurs régions, variant dans leur formalisme et leurs ressources (Lefèvre, 1998 : 2004) −, il semble plus productif de comprendre les logiques d’institutionnalisation qui ont abouti à fédérer des groupes d’acteurs, voir ce qui les réunis, comment ils se coordonnent et quelles règles ils se fixent. Qu’il s’agisse de projets portés par des leaders politiques, par des acteurs économiques ou des groupes sociaux, les métropoles relèvent de l’analyse de l’institutionnalisation de l’action collective. D. Béhar et P. Estèbe notent pour leur part que « ce n’est pas l’institution qui fait la métropole, ce sont les formes de leadership, le soutien de l’Etat et surtout la structuration des relations entre le public et le privé » (Béhar et Estèbe, 2007 : 102). Á la suite de B. Jouve et C. Lefèvre, on pourrait également considérer les institutions à l’échelle métropolitaine comme le résultat de l’action stratégique de certains acteurs – « les entrepreneurs politiques métropolitains » (Jouve et Lefèvre, 1999 : 854) -, alors que les transformations politiques nationales leur ouvrent des fenêtres d’opportunité. Ainsi, les institutions métropolitaines émergeraient de l’institutionnalisation des interactions entre certains groupes d’acteurs, considérant l’institution comme « both a necessary instrument and an advantage in attaining their objective » (Lefèvre 1998: 22).

Dans leurs travaux comparatifs sur les métropoles nord-américaines[1], R. Keil et J. Boudreau montrent l’intérêt à dépasser la question des résultats en termes de création institutionnelle ou de périmètre de l’aire métropolitaine pour s’intéresser aux projets politiques, aux rapports de force et de domination qui les portent (Keil, 1998 et 2000 ; Boudreau et Keil, 2005). Dans tous les cas, la fragmentation de l’espace institutionnel doit suggérer que certains acteurs peuvent profitent de cette configuration pour former des coalitions et faire valoir leurs intérêts (Salet, 2006).

Un espace politique et territorial peut ainsi être considéré comme fragmenté, mais il est avant tout un espace d’interactions dans lequel les acteurs sont ou non incités à coopérer. La fragmentation doit suggérer que certains acteurs profitent de cette configuration pour former des coalitions et faire valoir leurs intérêts. Dès lors que l’on s’intéresse aux stratégies et à la structuration des acteurs, l’on ne peut prendre acte de la fragmentation institutionnelle sans penser les formes de coopération ou de compétition qui s’organisent entre eux. W. Salet note par exemple que les acteurs aiment contourner les institutions métropolitaines existantes et préfèrent les organisations plus souples comme les réseaux afin de contourner les niveaux et les institutions (Salet, 2006). Le cas de l’Ile-de-France tendrait à confirmer cette lecture.

La définition de l’espace métropolitain pose lui-même une question de définition. Dans le cas de l’Ile-de-France, la limite administrative de la Région Ile-de-France semble s’imposer comme définition de l’aire métropolitaine parisienne. Le Schéma Directeur de l’Ile-de-France (SDRIF), qui prospecte et aménage le futur de l’espace régional voit sa rédaction confiée à la Région Ile-de-France, ce qui semble confirmer ce périmètre. Néanmoins, d’autres lectures pourraient contester cette limite, somme toute administrative. Certains membres de la Direction Interministérielle à l’Aménagement et la Compétitivité des Territoires (DIACT, ancienne DATAR), géographes de formation, préfèrent par exemple parler du bassin parisien, poussant ainsi à la coopération entre la région Ile-de-France et les régions administratives limitrophes. Il est en effet aisé de trouver de multiples interdépendances : on peut par exemple considérer l’importance des coopérations engendrées par la gestion fluviale, au cœur des problématiques écologiques et commerciales de ces différentes régions. L’émergence (ou réémergence) d’un débat sur la constitution d’un Grand Paris – une agglomération englobant Paris et les départements de petite couronne – questionne également la limite et l’identité métropolitaine, alors que le vocable ne paraît pas encore stabilisé. Il n’est alors pas anodin que le Président du Conseil Régional d’Ile-de-France J-P. Huchon clame au sujet de ce débat « la métropole c’est la région ! » (Huchon, 2007 : 116).

Le Grand Paris, projet ancien mais relancé notamment par un discours du Président N. Sarkozy le 18 juin dernier, a été investi par différents groupes d’acteurs. La Chambre de Commerce de Paris commence à se positionner dessus et souhaite sortir un rapport, tandis qu’un Livre Blanc est en préparation à la Région Ile-de-France. Selon T. Ben Mabrouk, l’évocation ou la revendication de la métropole possède une logique performative : il s’agirait d’une composante de stratégies plus larges renvoyant « à des projets d’action publique suscitant intérêts, mobilisations et controverses », ce qui atteste selon nous de la pertinence d’une lecture en termes d’institutionnalisation de l’action collective (Ben Mabrouk, 2006 : 10). Pour penser la métropole, il convient donc de songer aux échanges qui peuvent s’établir entre les acteurs, à leur capacité à dépasser le consensus ambigu de la « métropole » comme réceptacle de leurs stratégies personnelles, et ce à travers des mécanismes de coopération et de coordination

1. Formes d’institutionnalisation et rôle de l’Etat : fragmenter pour mieux régner ?

    

L’observation des types d’institutionnalisation de l’action collective autour de la constitution d’une métropole régionale fait émerger différents types d’arènes.

Dans un premier temps, la tentative de régulation de l’aménagement du territoire régional par la région Ile-de-France dans le cadre du schéma directeur (Sdrif) montre la tentative de constitution d’un cadre d’interaction, de règles de débat et d’un référentiel d’action par cette institution (Ferri, 2007). Selon D. Béhar et P. Estèbe, l’expérience de la rédaction du SDRIF illustre que « la région est parvenue à construire ses propres scènes de débats, à partir d’une lecture régionale des questions franciliennes » (Béhar et Estèbe, 2007 : 99). Pour autant, la rédaction du document se heurte au problème de sa mise en œuvre qui reste partagée entre toutes les collectivités (Fouchier, 2007) et l’Etat qui exprime son désaccord dans son avis de septembre 2007[2] et parvient à fragiliser l’institutionnalisation par la région en relançant des Opérations d’Intérêt National (Seine Amont, Seine Aval, Massy-Saclay) témoignant de son retour « par la fenêtre » alors qu’il semblait sorti par la porte de la décentralisation (Béhar et Estèbe, 2007).

Le positionnement du Président N. Sarkozy sur la formation d’une Communauté urbaine pour la zone dense de l’agglomération parisienne apparaît alors que Paris initie une institutionnalisation des relations avec ses voisins limitrophes dans le cadre d’une Conférence Métropolitaine. Mise en place à l’initiative de B. Delanoë et de son adjoint P. Mansat (en charge de la coopération avec les collectivités territoriales), la conférence illustre un nouveau mode de regroupement au nom de la création d’une entité métropolitaine, tout en revendiquant son caractère informel et la primauté des élus dans sa composition[3]. À cette structure, l’on peut opposer la dynamique de Communauté Urbaine revendiquée par l’UMP, dont Florence de Panafieu – candidate à la mairie de Paris en 2008 – et Roger Karoutchi[4] se font les portes parole, bien que les élus de droite ne se soient pas structurés sur le type de la Conférence Métropolitaine. Le leadership de Paris serait alors essentiel pour comprendre la structuration des acteurs au sein de ce projet de rapprochement entre Paris et les communes périphériques, alors que le gouvernement lance le Grand Paris sur le même mode, bien que sous une forme plus formelle que le type de la conférence. Le dernier congrès de l’Association Des Communautés de France[5] a ainsi bien montré toutes les stratégies différentes qui recouvraient l’ambition de créer une intercommunalité à l’échelle de l’agglomération, et plus particulièrement sa « zone dense ».

A côté d’une régulation par la région ou par le leadership de Paris et de sa majorité[6], les grandes entreprises privées se sont également structurées. L’association Paris Ile-de-France Capitale Economique présidée par T. Jacquillat est un exemple de groupement d’intérêts qui, bien que constitué à partir de la Chambre de Commerce de Paris (CCIP), ne fonctionne pas selon les principes de représentation de la chambre consulaire. Cette association regroupe de grandes entreprises françaises et internationales et mène une activité de lobbying auprès de l’Etat et des collectivités afin de porter leur vision d’une métropole compétitive sur le marché international. On peut constater ici que cette association prend l’Etat pour partenaire direct, et ne passe pas, comme on pourrait s’y attendre, par le Medef Ile-de-France, organisme de représentation des intérêts privés récemment structurés à l’échelle régionale, mais qui, tout comme la Chambre de Commerce d’Ile-de-France, possède peu de personnel et de moyens à cette échelle. Il apparaît donc que la région semble contournée par ce groupe. De même, on remarque que les revendications de l’association pour l’aménagement de l’Ile-de-France coïncident avec celles affichées par l’Etat dans son avis, à savoir notamment le renforcement de certains axes routiers (bouclage de la francilienne et de l’A86) et la réalisation d’équipements de transports en rocade (« métrophérique ») ainsi que vers l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle.

Cette collusion ne correspondrait pas selon nous à une lecture en termes de régime urbain, mais plutôt à la permanence d’une structuration par la politique (politics) et par l’Etat (gouvernement). Si l’on peut arguer que la régulation croisée a vécu et qu’elle est actuellement remplacée par des formes de régulation plus enchevêtrées et complexes, il nous semble utile de poser la question de la validité de la typologie proposée par H. Heinelt et D. Kübler des franco group countries (Heinelt et Kübler, 2005). Le gouvernement y est considéré comme essentiellement politique et non pas fonctionnel – ou pourvoyeur de services – comme dans le cas britannique, et le système serait caractérisé par des « vertical (inter) governmental power relations or interventions from upper-level government mediated by local political leaders » (Ibid : 197). Les mécanismes hérités du jacobinisme apprivoisé[7] seraient toujours structurants, d’autres évoquant également l’interaction toujours prégnante des élites partisanes locales avec le système partisan national (Jouve et Lefèvre, 2004).

La prégnance des relations verticales entre les acteurs et la structuration des échanges à la fois par le prisme partisan mais en relation étroite avec l’appareil d’Etat semblent dater alors qu’on vante les mérites d’une gouvernance métropolitaine en construction Lorsque le Président de la région J-P. Huchon rappelle que: «l’Etat, via ses ministères, ses établissements publics, etc. est certainement l’un des plus gros propriétaires fonciers de l’Ile-de-France » et qu’il reconnaît que la région constitue « un intérêt national », la question du rôle de l’Etat est néanmoins centrale (Huchon, 207 : 166). Ainsi, si l’Etat n’a plus le monopole de l’aménagement et de la planification par le biais du schéma directeur, il contrecarre la régulation exercée par la région Ile-de-France. Il adapte les mécanismes du jacobinisme (apprivoisé) aux différentes formes de structuration de l’action collective : on peut l’observer à travers les canaux de diffusion des acteurs privés par l’association Paris Ile-de-France capitale économique autour de la revendication d’une meilleure croissance et compétitivité pour la métropole, mais aussi à travers la relance du quartier d’affaires de la Défense, où l’on note l’institutionnalisation de la participation du Medef Ile-de-France et des collectivités de l’Etablissement Public d’Aménagement de la Défense (EPAD) aux stratégies gouvernementales. D’un côté, l’Etat absorbe les revendications des groupes privés et ils revendiquent ensembles des aménagements similaires. Il intervient d’un autre côté au nom de l’intérêt de la région – voire au nom d’un intérêt national – pour impulser et forcer la coopération dans le cas des Opérations d’Intérêt National. On postule que cette stratégie d’imposition ne fonctionne que dans des espaces dans lesquels l’action collective est peu structurée. Finalement, l’Etat poursuivrait des stratégies différenciées et saurait orchestrer les multiples instruments d’action dont il dispose. Reste néanmoins posée la question de sa capacité d’action au-delà de ces mécanismes d’encadrement des acteurs et d’impulsion (ou de contrainte, dans le cas des OIN), à leur coopération.

Conclusion

Cette communication, bien loin de proposer des résultats empiriques, questionne directement la place accordée à l’Etat dans l’étude de la métropolisation. Si nous avons pu attester de la pertinence d’une analyse en terme d’action collective pour appréhender différentes facettes de la gouvernance de l’Ile-de-France au-delà des recompositions en termes de prérogatives juridiques, il reste que l’hypothèse centrale du rôle structurant de l’Etat demande à être renforcé dans le travail de terrain. Les outils d’analyse tels que la régulation croisée ou le jacobinisme apprivoisé demandent à être renouvelés, et nous espérons que ce passage par une lecture en termes d’action collective aura permis de saisir toute cette complexité. Il s’agit à présent de pouvoir s’attaquer à des questions souvent relevées mais peu analysées telles que : qui est l’Etat ? Ou encore, par extension, qu’est ce que l’intérêt général ? Si les régimes urbains ou les coalitions de croissance semblent a priori des notions peu appropriées dans le cas français, il s’agirait également de pouvoir les tester dans ce cas précis que représente l’Ile-de-France.

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