La " voix " du Grand Londres par Christian Lefevre, Professeur

Profondément modifiée en 2000, l'organisation politique et administrative du Grand Londres représente une forme originale de décentralisation.
La métropole londonienne s'étend sur l'ensemble du sud-est britannique et possède des limites mal définies. Regroupant environ 40 % de la population nationale (sur 1/5e à 1/6e du territoire du pays), cette vaste métropole, qui est appelée encore à s'étendre, n'a aucune forme politique ni administrative. Ce que l'on appelle communément le Grand Londres, en revanche, est un territoire beaucoup plus petit, qui couvre une superficie de 1 580 km2. Entre 1963 et 1986, il a disposé d'une forme politique de gouvernement propre, le Greater London Council (GLC). Il compte en 2007 une population d'environ 7,5 millions d'habitants, en croissance depuis une bonne dizaine d'années, suite à un long déclin entamé dans les années 1960.

Réussite économique mais situation sociale préoccupante

Le Grand Londres se compose de la City of London et de 32 communes ou boroughs dont la taille varie entre 148 000 habitants pour Kingston et 314 000 pour Barnet. Contrairement à l'Ile-de-France et à la plupart des métropoles occidentales, Londres ne possède pas de ville-centre. La City of London, située au coeur du Grand Londres, est en effet une collectivité locale spéciale. Tout d'abord, elle ne recouvre qu'un tout petit territoire de seulement 290 hectares (le square mile) et ne rassemble que 7 200 personnes. En second lieu, c'est la plus ancienne collectivité locale britannique qui représente depuis le Moyen Age le pouvoir des marchands de Londres. Son périmètre, qui comprend l'hyper-centre bancaire de Londres, n'a pas évolué depuis sa création.

L'économie du Grand Londres repose sur le secteur tertiaire et notamment les services aux entreprises, la finance (c'est la première place financière européenne et peut être du monde selon les indicateurs retenus), les assurances et les loisirs. C'est aujourd'hui un territoire très dynamique avec une croissance économique supérieure à la moyenne nationale et un PIB de 195 milliards de livres sterling en 2004. Pour autant, la situation sociale est préoccupante avec un taux de chômage de 7,7 % en 2006 (pour une moyenne nationale de 5,5 %) et 44 % des enfants vivant dans un foyer dont le revenu est de moitié moindre à la moyenne nationale, c'est-à-dire sous le seuil de pauvreté.

Deux niveaux de collectivité locale

Depuis 2000, le Grand Londres occupe une place particulière dans le panorama des grandes métropoles britanniques et occidentales. En effet, ce territoire est aujourd'hui administré par un système à deux niveaux : les 32 boroughs et la City of London d'une part et la Greater London Authority ou GLA d'autre part.
La Greater London Authority (GLA) se compose d'un maire et d'une assemblée. Le maire est élu au suffrage universel direct à la proportionnelle pour 4 ans selon le système du vote préférentiel. L'assemblée, élue elle aussi pour 4 ans, compte 25 membres : 14 sont élus par circonscription au scrutin majoritaire à un tour et les 11 autres sont élus à la proportionnelle au niveau du Grand Londres. [...]

Le maire de Londres est l'exécutif du Grand Londres. Il travaille avec un cabinet qu'il nomme. L'Assemblée de Londres n'a qu'un rôle de " vérificateur " (scrutinizer). Le maire doit la consulter sur le budget et les stratégies qu'il doit élaborer. Elle peut démettre le maire par une majorité des deux tiers.
Le maire de Londres est chargé d'élaborer les stratégies de la GLA conformément à la loi sur Londres de 1999. Ces stratégies concernent les domaines suivants : transports, planification, environnement, développement économique et culture. Pour assurer cette mission, il est aidé par 4 agences : Transport for London (TFL) qui depuis 2003 gère les bus et le métro de Londres, la London Development Agency (LDA) qui est l'agence de développement économique du Grand Londres et qui à ce titre pilote les programmes de régénération urbaine, la Metropolitan Police Authority (MPA) et la London Fire and Emergency Planning Authority (LFEPA).

Un Etat toujours très présent

L'Etat est aussi très présent sur le Grand Londres, notamment à travers le Government Office for London (GOL), sorte de mini-préfecture dont le territoire couvre celui de la Greater London Authority. GOL est une structure puissante qui a en charge les politiques de l'Etat sur le Grand Londres ainsi que les relations technico-administratives avec les acteurs publics londoniens. En 2007, GOL gère plus de 40 programmes, les fonds structurels qui affectent le Grand Londres et bon nombre de subventions étatiques.
La GLA et les 4 agences qu'elle contrôle disposent d'un budget de près de 15 milliards d’Euros en 2007, alimenté principalement par des subventions du gouvernement central (globales et affectées) et une taxe additionnelle (precept) sur la council tax, l'impôt local des boroughs. En février 2003, le maire de Londres a imposé un péage urbain dans le centre ce qui rapporte quelques recettes fiscales supplémentaires. Mais dans l'ensemble le budget de la GLA est fortement contraint et elle ne dispose que de peu de marge de manoeuvre.

La gouvernance du Grand Londres est ainsi dominée du côté des autorités publiques par trois acteurs : les boroughs, la GLA et l'Etat. Les boroughs assurent principalement des taches de gestion et de représentation de la population locale, la GLA occupe une fonction essentiellement stratégique et représente le Grand Londres. L'Etat maintient une forte présence par le contrôle des politiques publiques qui fait de l'Angleterre en général et de Londres en particulier une région fortement centralisée.
Ces trois acteurs entretiennent d'étroites relations mais qui semblent peu institutionnalisées. Elles procèdent essentiellement par des rencontres régulières entre l’association des boroughs, London Communities, la GLA et GOL.

La GLA, une institution centrale mais faible

Le Grand Londres est, comme les autres métropoles britanniques, couvert de très nombreuses structures de partenariat public-privé, soit opérationnelles, soit stratégiques, mais qui ne recouvrent que des fragments du territoire londonien. Le partenariat public-privé est du reste la modalité première d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques territoriales. Son organisation et son fonctionnement font que si le Grand Londres est peu fragmenté sur le plan politico-institutionnel, il l'est en revanche fortement par les nombreuses structures de partenariat qui le recouvrent puisque les territoires de ces structures sont à géométrie et à durée variables selon les domaines d'action et les politiques publiques qu'ils mettent en oeuvre.

La constitution de la GLA en 2000 a donc créé un acteur nouveau dont le rôle était au départ de remédier à une fragmentation politique du territoire considérée comme préjudiciable à la métropole londonienne, aussi bien au plan national que dans le monde. Une " voix " manquait au Grand Londres. Depuis 2000, cette voix est celle de la GLA et principalement du maire de Londres. La fragmentation a-t-elle été réduite pour autant ? Difficile de le dire. D'un côté, l'Etat reste très présent et la GLA a élaboré la plupart des stratégies requises censées apporter de la cohérence aux politiques publiques. D'un autre côté, la GLA dispose de peu de pouvoir et de ressources aussi bien financières qu'humaines (700 fonctionnaires) qui en font une institution faible et qui ne semble pas pour le moment lui donner la capacité de jouer le rôle assigné.

L'enjeu d'aujourd'hui est donc le futur d'une telle institution. Disposant d'une réelle légitimité politique que le maire s'emploie à renforcer par un recours systématique aux relations directes avec la population londonienne et par un développement des liens aussi bien avec les boroughs qu'avec les forces économiques et sociales, la GLA a renforcé ses compétences, suite à la réforme de 2007, notamment dans des domaines comme le logement et la planification. Mais ceci n’est pas suffisant. L’autorité du Grand Londres reste une institution faible, en conflit avec les boroughs (conflits qui se sont exprimés lors des débats sur la réforme en 2007) et surtout avec un Etat qui n’a aucune intention de décentraliser plus et qui reste omniprésent dans la capitale britannique.