> Rapport Balladur: le bling blang territorial. Un texte de Martin Vanier

30 Mars 2009

Le bling blang territorial

de N. Sarkozy

Martin Vanier

Professeur de géographie et aménagement à l’université de Grenoble

Directeur d’études ACADIE

Picardie ou pas Picardie ? La façon dont les médias et le débat politique se sont saisis du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, une semaine avant sa remise officielle le 5 mars 2009, augure mal de la clarté des alternatives qui sont réellement ouvertes. Une fois de plus, la carte – chaque quotidien a produit la sienne comme si elle sortait du rapport, où elle n’existe pas – risque de détourner la question politique, et de basculer l’argumentation dans un pur jeu de territoires, qui a immédiatement commencé. Officiellement on laisse entendre qu’il y aurait accord unanime, au sein du comité, pour seize propositions sur vingt, comme si elles étaient toutes de même poids. À gauche, les réactions critiques fusent dans une grande confusion – « ringard », « recentralisateur », « politicien » – en ciblant telle ou telle proposition, mais sans beaucoup d’analyse de fond du texte dans son ensemble. D’autant moins que les positions personnelles de Pierre Mauroy et d’André Vallini ne manquent pas d’interroger.

Le big bang recherché aura au moins provoqué un tollé général et hétéroclite, qui risque cependant de laisser entendre qu’on ne peut décidément toucher à rien dans ce monde des pouvoirs locaux établis, à gauche comme à droite. On ne pouvait mieux s’y prendre pour provoquer une mini-crise d’une semaine, avant que Nicolas Sarkozy ne se fasse, le jour venu, un plaisir de galvauder les résistances et les peurs injustifiées, pour mieux resserrer l’objectif. Que cherche donc le gouvernement dans cette affaire ?

Après le « moins d’État », le « moins de collectivités locales »

Le rapport de 132 pages (+ annexes) est construit en deux parties : l’analyse des nécessités et des possibilités de réforme (I) ; puis les 20 propositions proprement dites (II). Toutes les deux sont organisées selon les quatre mêmes sujets : les finances locales, les compétences, les structures, et enfin les « cas particuliers » que seraient l’Ile-de-France et la Corse. Il ne s’agit pas d’un plan formel, mais d’une démonstration à forte portée politique.

Dans la première partie, la démonstration est faite que puisqu’il n’est pas question de rechercher de nouvelles marges de manœuvre financière pour l’action publique, – ou dit autrement d’une abolition du « paquet fiscal » au profit d’un « paquet social » – l’urgence est dans la transformation de l’architecture de ces collectivités locales qui s’obstinent, elles, à dépenser des budgets croissants pour leurs populations. Il est clairement dit qu’aucune réforme fiscale n’est possible sans un réexamen de la répartition des compétences entre les catégories de collectivités locales, ce qui suppose au préalable d’en finir avec le fameux mille-feuille institutionnel. Ainsi est éloignée et évacuée toute alternative réelle quant aux moyens solidaires des politiques publiques, au profit d’une énième proposition de réforme des structures qui jouent avec tout ou partie des nombreuses propositions déjà sur le marché (rapports Warsmann, Perben, Dallier, Attali, Lambert, Richard, Piron, etc.). Les structures d’abord, les compétences ensuite, les finances enfin : l’ordre peut paraître logique, il a surtout pour raison de ne pas interroger sur un changement radical d’orientation de politique générale.

C’est pourquoi la deuxième partie consacre les 10 premières propositions aux structures, les 3 suivantes aux compétences, les 4 suivantes aux finances, et les 3 dernières aux cas dits particuliers.

On ne peut être surpris que ce rapport adopte la doctrine de la réduction des dépenses, donc des moyens, des politiques et des services publics : il ne suffit pas au gouvernement de prôner le « moins d’État », il lui faut maintenant passer explicitement au « moins de collectivités locales », dans les deux cas bien entendu toujours au nom du « mieux de ». C’est bien le sens profond de ce rapport.

Le faux big bang

Si on le perd de vue, on se prive de l’argumentation critique majeure, et on en revient, comme le débat engagé a commencé à le montrer, à des affrontements épuisés (le devenir des communes au sein des 11 métropoles proposées), de mauvaises oppositions (départements vs. régions), des divergences rhétoriques (des collectivités locales avec ou sans compétence générale ?), ou de fausses convergences (toutes les propositions de « rationalisation » et de « simplification »), qui ont toutes et tous leurs raisons, mais dispersent les réactions.

Pour y voir clair, proposons une rapide lecture des 20 propositions en deux familles : la première regroupe des propositions qui ne changeraient pas grand chose aux possibilités déjà offertes par la loi, ou aux tendances malheureusement déjà servies par les politiques actuelles ; la seconde est à prendre beaucoup plus au sérieux.

Quatorze propositions sur vingt, aussi intéressantes et parfois justifiées qu’elles puissent être parfois, n’ont rien d’un big bang territorial, pour diverses raisons :

les propositions 1 et 2, sur les regroupements des régions ou des départements, font couler beaucoup d’encre (et pas de la plus neuve), alors que de toute évidence rien ne se passera sans la volonté des collectivités candidates ;
les propositions 3 et 4 (achèvement de la carte intercommunale des communautés, rationalisation de celle de l’intercommunalité syndicale) ne sont que des prolongements raisonnables et attendus de la loi Chevènement de 1999 ;
la proposition 6 (interdiction de création de nouveaux pays) est une gesticulation inutile : il existe 371 pays actuellement, et le problème n’est pas d’en créer de nouveaux mais de les faire vivre ;
la proposition 9 (permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles) est aussi vieille que tous les projets de fusion de communes depuis 1790, avec la portée que l’on sait ;
les propositions 10 (réduire d’un tiers le nombre des élus locaux) et 14 (définition d’un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale) ont le mérite de confirmer l’analyse de fond présentée ici, mais ne serviront pas l’intérêt collectif des populations des collectivités ainsi rappelées à l’ordre ;
les propositions 12 (clarifier les compétences) et 13 (réduire encore les services de l’État déconcentré) sont des obsessions anciennes de l'Etat central, parfois dévastatrices, dont on a déjà fait l’expérience mauvaise ou inutile ;
les propositions 15 (réviser les bases foncières) et 16 (remplacer la TP) sont des rendez-vous obligés qui requièrent certes une grande vigilance, mais présentent bien peu de marges de manœuvre compte tenu des options plus globales affichées par le gouvernement en matière de fiscalité et de taxation des richesses.

Les vraies impasses

Six propositions font le cœur réel de la bataille qui s’annonce. Deux d’entre elles pourraient cependant faire l’objet d’un consensus politique suffisant :

la proposition 7 d’élire les conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, grâce à un double scrutin communal-communautaire, dit « fléché ». On sait que cette perspective ne fera jamais l’unanimité, mais si l’on progresse dans l’idée d’un indissociable couple commune-communauté, elle finira quoi qu’il arrive par s’imposer ;
la proposition 17 de spécialisation partielle des impôts : elle soulèvera certainement des débats technico-politiques, mais le principe en est lui-aussi consensuel aujourd’hui, d'autant qu'il est déjà effectif pour certaines taxes.

Tout se joue donc sur les quatre propositions qui n’ont pas rassemblé l’unanimité du comité : un nouveau scrutin départemental-régional (proposition 3), la création de 11 métropoles avec rang de collectivités locales (proposition 8), la restriction de la clause de compétence générale aux seules communes et métropoles (proposition 11), la création du Grand Paris (proposition 18) ; toutes propositions dont l’échéance est proposée en 2014.

Ces quatre propositions de poids révèlent la même limite : le comité Balladur est resté prisonnier d’une vieille conception du politique et des territoires, selon laquelle chaque niveau, ou chaque collectivité, doit exercer son pouvoir sans combiner, croiser ou mélanger ses compétences, ses moyens, ses droits et ses devoirs, avec ceux des autres. Constatant que ce n’est plus possible dans ce monde contemporain foncièrement interterritorial, le comité Balladur en reste à la dénonciation amère de la « complexité », alors que c’est précisément le nouveau défi politique : gérer des territoires complexes, tous articulés, qui ne peuvent définitivement plus relever d’une seule échelle ou d’un seul périmètre d’action publique, mais uniquement de l’action politique de coordination. Ce qui implique d’inventer ce que le comité Balladur évite de nommer : la gouvernance territoriale, et ses nouveaux outils intelligents de négociation, de co-élaboration, de co-décision, de délibération multi-niveaux, etc.

À défaut, le comité ne peut, après bien d’autres, que produire les conditions d’une accentuation de la confusion territoriale :

en proposant que, parmi les collectivités locales actuelles, seules les communes (et les plus petites d’entre elles) exercent une compétence générale, alors que tout le problème est dans le morcellement de ces collectivités de base. Le paradoxe étant que lorsque des métropoles seront en place, les communes urbaines les plus puissantes et les plus efficientes passeront au rang de simples arrondissements et sortiront du statut de collectivités locales (proposition 8), tandis que la myriade des petites communes rurales qui ne feraient pas le choix des « communes nouvelles » continuera à exercer la comédie de la compétence générale ! Au passage on sera passé de trois à quatre niveaux de collectivités locales, au nom de la simplification du mille-feuille…
en fragilisant (par la perte de la compétence générale, par des cloisonnements de compétences, et par la nouvelle répartition fiscale proposée) le département et la région qu’il s’agit justement d’articuler d’urgence – et de ce point de vue la notion de scrutin fléché va dans le bon sens – non sans le rôle essentiel et indépendant de l’État déconcentré qui ne doit surtout pas disparaître pour exercer ici un nouveau métier.
en adoptant la pire des solutions pour la construction métropolitaine de Paris, celle qui provoquera le plus de dégâts, de conflits et de tensions politiques, qui instituera une dichotomie renforcée entre le « Grand Paris » et sa grande périphérie de polarités stratégiques (Roissy, Saclay, villes nouvelles…), et qui rendra plus difficile l’articulation avec une région francilienne privée d’une grande partie de son sens par sa puissante composante centrale.

Mieux à faire

Ici, le rapport Balladur fait preuve d’une telle incohérence et d’une telle désinvolture dans l’audace qu’on est en droit de se demander ce qu’il en est vraiment de l’objectif de son commanditaire : big bang ou bling bling ? Organisation d’un débat politique de fond sur les nouvelles conditions de l’action publique locale dans les territoires et entre eux tous, ou déstabilisation tactique de tout le dispositif au bénéfice de la surprise qui pourrait s’imposer alors dans la tourmente ? Volonté réelle d’engager des réformes de fond pour la gouvernance territoriale, ou désir implicite de les rendre impossibles durablement ? Avec le rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, N. Sarkozy semble désormais en mesure d’imposer un nouveau jeu politico-médiatique : le bling-blang territorial. Personne n’est obligé d’y participer : il y a beaucoup mieux à faire, car le grand chantier interterritorial est en fait urgent et complexe.

Grenoble, le 1 mars 2009.