Sur Slate.fr "Pourquoi la ville de Paris ne s'est-elle pas agrandie depuis plus d'un siècle et demi?"

«Paris est un fleuve de pierres, qui tend, chaque jour, à sortir de son lit», prophétisait l'écrivain Charles Nodier en 1845. L'histoire a contredit son intuition: la capitale reste aujourd'hui contenue dans un périmètre étroit de 105 km². À titre de comparaison, outre-Manche, l'autorité du maire du Grand Londres s'exerce sur plus de 1.500 km². Alors que les élections municipales de 2026 approchent, la question d'un Grand Paris demeure.

Ce vieux serpent de mer remonte à 1860, date du dernier agrandissement de Paris. Nous sommes alors dans un Paris pré-haussmannien, pittoresque, tortueux et propice aux soulèvements populaires. Une ville que Napoléon III, alors à la tête du Second Empire, entend moderniser. «Napoléon III voulait faire de Paris la grande capitale de l'Europe. Il savait que la ville ne pouvait pas rester enfermée dans des frontières anciennes, fixées depuis 1784», retrace Annie Fourcaut, historienne et professeure émérite d'histoire contemporaine à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

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Paris est alors enserrée par le mur des Fermiers généraux, érigé juste avant la Révolution française. Il s'agit d'une barrière douanière qui délimite la capitale et sert à collecter l'impôt sur les marchandises. Au-delà, les communes de Belleville, La Villette, Grenelle, Vaugirard, Bercy, Passy et Montmartre sont des territoires où l'industrie émerge grâce au foncier disponible. Cette «petite banlieue» est elle-même entourée d'une enceinte: les fortifications militaires de Thiers.

Une carte de Paris en 1859. À l'intérieur (en bleu), le mur des Fermiers généraux. À l'extérieur (en rouge), les fortifications de l'enceinte de Thiers. | J.M. Schomburg / CC BY-SA 3.0 / Wikimedia Commons

En 1859, alors que le baron Georges Eugène Haussmann, préfet de l'ancien département francilien de la Seine, mène les grands travaux de modernisation de Paris, Napoléon III en profite pour annexer les communes enclavées entre les deux murs. «Paris était trop petite pour tirer pleinement parti de la révolution industrielle. Pendant ce temps, la banlieue se développait en accueillant les populations venues de l'exode rural, avec un nouveau dynamisme économique», explique Annie Fourcaut.

Les autorités voient d'un mauvais œil cette banlieue «florissante», peu coûteuse pour se loger, où migrent de nombreux ouvriers. En 1859, le baron Haussmann théorise: «L'agglomération parisienne est divisée en deux parts: l'une, au centre, qui commande le travail, qui en achète les produits, qui les paye largement et qui supporte seule les charges urbaines; l'autre, formant comme une ceinture autour de la première, qui lui fournit des bras, qui fabrique les objets dont elle a besoin, qui en perçoit le prix, et qui ne contribue pas aux dépenses dont elle profite.» À sa façon, il reprend l'aphorisme attribué à son prédécesseur, le préfet Claude-Philibert Berthelot de Rambuteau: «C'est Paris qui paye et la banlieue qui se régale.»

Le baron Haussmann, premier acteur de la gentrification de Paris

La chose sera réglée avec la loi du 16 juin 1859 sur l'extension des limites de Paris, qui se concrétise par l'annexion des communes limitrophes. Paris passe alors de douze à vingt arrondissements. Le projet est peu contesté, malgré une enquête publique réalisée auprès des populations et un passage par l'organe législatif.

«Le baron Haussmann et son équipe ont eu l'intelligence d'équiper les communes annexées, raconte Annie Fourcaut. Ils ont lancé la construction des mairies d'arrondissement et de tout un tas d'équipements publics. Les habitants sont passés d'une vie rurale à une vie urbaine. Il y avait une fierté d'être devenu parisien.» Sans doute, l'autoritarisme du Second Empire a joué pour beaucoup dans la facilité avec laquelle cette absorption s'est produite. Pour l'historienne, une telle décision provoquerait aujourd'hui «un tollé terrifiant». «Qui pourrait imposer une annexion aujourd'hui aux communes? Personne», compare Annie Fourcaut.

Plus d'un siècle plus tard, durant la V^e République (depuis 1958), la question de la formation d'un «Grand Paris» est revenue sous des termes forcément plus démocratiques. Les mairies de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) ne sont plus les petites communes rurales du XIX^e siècle sur lesquelles on pouvait faire main basse.

Maire de Paris entre 2001 et 2014, Bertrand Delanoë fut l'un des premiers à remettre le sujet sur la table. Ancien conseiller de Paris, adjoint au maire [socialiste] non communiste et alors chargé d'ouvrir le débat avec les collectivités autour de la question métropolitaine, Pierre Mansat resitue: «Bertrand Delanoë était conscient de l'isolement réciproque. Côté Paris, un sentiment de supériorité. Côté banlieues, un ressentiment envers la capitale, perçue comme dominatrice. Il a été le premier maire de Paris à se rendre dans des communes de banlieue. Jacques Chirac n'avait jamais franchi le périphérique.»

Sans «idée institutionnelle préconçue», les discussions aboutissent à de premiers protocoles de coopération, à l'extension du Vélib' vers la petite couronne… «Malheureusement, Anne Hidalgo [qui a succédé à Bertrand Delanoë en 2014, ndlr] a refermé la porte. Paris a repris une attitude de domination. On a vu revenir la notion absurde de territoires périphériques», juge l'ancien conseiller parisien.

Aussi, les élections régionales de 2015 auraient mis un coup d'arrêt à l'idée d'une gouvernance métropolitaine. «La gauche pensait garder la Région Île-de-France, mais Valérie Pécresse (LR) a été élue. Paris devient alors une mairie de gauche “assiégée”. Les relations se sont durcies et la métropole est restée sur un plateau», estime le géographe et urbaniste Simon Ronai.

Ce cheminement aboutit à la création de la Métropole du Grand Paris en 2016, une entité unanimement critiquée et considérée en 2023 comme «un nain budgétaire» par la Cour des comptes, avec ses 200 millions d'euros de moyens propres, contre 10 milliards pour la Ville de Paris. «La loi prévoyait de mutualiser les ressources, d'élire le président au suffrage universel. Rien n'a été mis en œuvre. Les maires ont bloqué chaque saut d'intégration par peur de perdre leur autonomie», analyse Simon Ronai.

Ce statu quo politique est aujourd'hui durablement installé. «Paris ne veut pas se retrouver dans une structure qu'elle ne contrôlerait pas. Symétriquement, les communes limitrophes ne veulent pas devenir une portion congrue dans une grande entité», synthétise Sylvain Bogeat, président du groupe de réflexion Métropoles 50. Pourtant, Paris n'a jamais autant rayonné. Selon les chiffres de l'Insee de 2017, 59% des actifs travaillant dans la capitale n'y résident pas. Le futur réseau de transport du Grand Paris Express devrait bousculer le rapport domicile-travail et flouter encore davantage les frontières entre Paris et sa banlieue.

«Le prochain maire de Paris devra être celui du Grand Paris. Il faut qu'il refonde la gouvernance de la métropole pour en faire un objet démocratique et incarné», plaide Sylvain Bogeat. Philippe Dallier, maire (LR) des Pavillons-sous-Bois (Seine-Saint-Denis) et ancien sénateur rapporteur sur le sujet du Grand Paris abonde: «L'Île-de-France est la région la plus riche d'Europe et celle où les inégalités territoriales sont les plus importantes. Il faut un outil politique puissant pour partager la richesse fiscale.»

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  Face à cette métropole qui ne vient pas, l'idée d'un élargissement pur et simple de Paris est-elle si farfelue? Si la classe politique s'accorde sur le fait que la méthode napoléonienne est anachronique, l'hypothèse revient à la marge. Avant les dernières élections municipales, en février 2020, Cédric Villani, candidat centriste à la mairie de Paris,

Clément Beaune, ancien ministre des Transports et ex-député de la 7^e circonscription de Paris, y croit encore et devrait faire des «propositions» dans les mois à venir. «On ne peut pas imaginer que Paris cesse définitivement de grandir. Je pense qu'il faudra aller vers une commune du Grand Paris, avec trente à cinquante arrondissements. C'est dans la logique historique de la capitale. Beaucoup de gens en banlieue disent simplement “Paris” lorsqu'on leur demande d'où ils viennent. Dans les pratiques et les déplacements, l'agrandissement est déjà là.» Le «fleuve de pierres» est-il prêt à déborder?