Action Cœur de ville ou les plafonds de verre de l’action publique territoriale, par Aurélien Delpirou

Action Cœur de ville ou les plafonds de verre de l’action publique territoriale

Aurelien Delpirou

Mots-clés : villes moyennes ; action publique ; commerce ; logement ; aménagement ; gouvernance.

Lancé par le gouvernement en mars 2018, le plan Action Cœur de Ville vise à favoriser le maintien ou le développement des fonctions commerciales et résidentielles dans les centres des villes moyennes, afin d’améliorer à la fois leur attractivité et les conditions de vie de leurs habitants. 222 d’entre elles, réparties dans l’ensemble du territoire national, ont signé une convention avec des partenaires publics et privés, qui programme un ensemble de projets s’inscrivant dans les objectifs du plan.

Action cœur de ville marque une double inflexion de l’action publique territoriale en France : le retour à l’agenda politique des villes moyennes et la prise en compte de la fragilisation des centres d’agglomération. Plus largement, ce plan national semblait consacrer l’abandon d’un certain nombre de paradigmes, sinon de dogmes, qui structurent durablement l’aménagement du territoire en France : une élaboration moins verticale qu’horizontale, en concertation avec l’association Villes de France, les élus et les acteurs économiques locaux ; une entrée thématique - la crise des centres et tout particulièrement la vacance commerciale, envisagée comme son symptôme le plus flagrant - plutôt que catégorielle (comme en témoigne le nombre et la diversité des villes retenues) ; un dispositif laissant de réelles marges de manœuvre aux initiatives locales.

Toutefois, plus d’un an après son lancement et alors que s’ouvre sa phase opérationnelle, Action cœur de ville, bien qu’ayant entrainé localement des effets positifs, trahit un certain nombre d’écueils et d’obstacles structurels qui constituent autant de « plafonds de verre » des politiques publiques territorialisées en France¹.

Les villes moyennes sont-elles en crise ?

En France, les villes moyennes sont souvent présentées comme parmi les plus touchées par les difficultés urbaines et socioéconomiques (Cauchi-Duval et al. 2017). Fortement enracinées dans le récit territorial national (Delpirou 2013), ces villes ont connu de profonds bouleversements au cours des trente dernières années (Demazière 2014) : les réorganisations postfordistes ont fragilisé leur base productive, souvent faiblement diversifiée, tandis que les effets de la métropolisation et de la contraction des dépenses publiques ont affaibli leur capacité historique de polarisation de leur environnement rural (Santamaria 2012). En somme, c’est le modèle de développement territorial des villes moyennes qui semble durablement remis en cause, au point que certains experts ont pu annoncer leur « disparition » (Béhar, Estèbe 2014).

Toutefois, de nombreux travaux récents invitent à nuancer et à contextualiser ces représentations. Non seulement la plupart des villes moyennes sont en relative bonne santé démographique (De Roo 2007), mais les pertes de population sont presque toujours concentrées dans les villes-centres, tandis que les communes de banlieue et les couronnes périurbaines voient leur population stagner ou augmenter, même dans des aires urbaines hâtivement qualifiées de « décroissantes » (Delpirou 2019). Entre 1962 et 2012, la population des aires urbaines centrées autour des villes moyennes a augmenté de 37%, de telle sorte que leur poids relatif dans la population nationale est resté stable : environ 20% de la population et 30% des citadins du pays.

Par ailleurs, la désaffection résidentielle et commerciale des cœurs d’agglomération n’est pas l’apanage de cette catégorie de villes. Son moteur principal, le fonctionnement spéculatif de l’urbanisme commercial, provoquant un découplage radical à la fois entre offre et demande et entre centre et périphérie, concerne la quasi-totalité des villes françaises non métropolitaines (Talandier 2014).

Enfin, si certaines villes moyennes sont bel et bien confrontées à des difficultés, non seulement celles-ci ne sont pas toujours cumulatives, mais elles présentent des logiques, des temporalités et des inscriptions spatiales très différentes. Plusieurs études récentes montrent l’absence de corrélation entre les géographies de la vacance commerciale et celles de la vacance résidentielle, des revenus médians des ménages ou de la croissance démographique (Madry 2018).

En réalité, ces trajectoires contrastées sont déterminées beaucoup moins par le poids démographique (et donc la catégorie) des villes concernées que par des facteurs locaux et régionaux, notamment en lien avec leur profil fonctionnel et les systèmes territoriaux au sein desquelles elles s’inscrivent (Beaucire et al. 2016). Cette diversité des situations locales rend difficile l’élaboration d’un diagnostic partagé. Dans le cadre du plan Action cœur de ville, sur la suggestion des préfets, le gouvernement a fait le choix, d’une définition très lâche des villes moyennes, permettant de retenir des agglomérations aussi diverses que Pau, La-Roche-sur-Yon, Montluçon, Bagnols-sur-Cèze, Dunkerque ou Colmar. Toutefois, entre l’introduction d’un peu de souplesse catégorielle et une véritable territorialisation des politiques publiques, il y a un pas qui est loin d’avoir été franchi.

Les villes moyennes sont-elles abandonnées ?

Depuis le mois de novembre 2018, plusieurs commentateurs ont analysé le mouvement des gilets jaunes comme la conséquence de politiques publiques à deux vitesses, qui privilégieraient de manière systématique les espaces métropolitains au détriment du reste de la France.

La concentration de l’expertise, des moyens (humains et financiers) et des dispositifs de l’aménagement du territoire en direction des métropoles et au détriment est une tendance marquante des vingt dernières années (Santamaria 2012). Par ailleurs les Régions semblent hésiter entre un traitement homogène des villes moyennes en tant que strate urbaine intermédiaire participant de la cohésion de leur territoire (en favorisant, par exemple, une répartition équilibrée des grands équipements publics) et une approche plus différenciée qui hiérarchise les territoires en fonction de leur appartenance ou non à de vastes systèmes métropolitains (Béhar 2011). Cette double incertitude des politiques nationales et régionales face à l’« entre-deux territorial » que constituent les villes moyennes a dans une large mesure laissé en friche l’accompagnement stratégique de ces territoires.

Toutefois, au-delà du renforcement local des compétences via l’intercommunalité, les villes moyennes ne sont pas dans une situation d’abandon politique : elles bénéficient d’une forte représentativité au parlement (bien supérieure à celle des banlieues des grandes agglomérations, par exemple), de structures de gestion et de projet dont les compétences ont été renforcées par les évolutions législatives récentes, de nombreuses initiatives citoyennes et même, en dépit de contraintes croissantes, de leviers de financement non négligeables (aides de l’Union européenne, contrats de plan, dispositifs de défiscalisation). L’écueil est qu’elles ne font pas - ou peu - l’objet de réflexions et de politiques ad hoc : l’action publique se résume encore souvent à une duplication, en plus petit, des solutions mises en œuvre dans les grandes villes, d’autant plus que les ingénieries locales sont souvent modestes et les moyens financiers limités (Roudier 2019).

C’est dans ce contexte qu’il convient d’envisager le lancement du plan Action cœur de ville : « les villes moyennes sont le parent pauvre des collectifs d’aménagement. Nous croyons dans ces villes », assurait récemment à Libération Julien Denormandie, ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires².

Action cœur de ville : entre nouvelle impulsion et effet-levier

Le plan s’appuie sur cinq axes structurants définis par le ministère³. Sur cette base, les collectivités territoriales ont élaboré un programme d’actions d’une durée de cinq ans sous la forme d’une convention signée avec un ensemble de partenaires. Il s’agit donc de fédérer des acteurs, nationaux (Caisse des dépôts, Action Logement, Anah⁴) comme locaux (intercommunalités, départements, offices HLM), publics comme privés (CCI, bailleurs, bureaux d’études mobilisés par le biais d’appels d’offres ou de consultations) autour de projets de nature, d’ampleur et d’échelle diverses. Les grands objectifs convergent toutefois autour du triptyque revitalisation du commerce / amélioration de l’habitat / requalification des espaces publics.

La plupart des équipes politiques et techniques impliquées dans le plan reconnaissent qu’outre ses effets symboliques - porter de nouveau la focale sur les villes moyennes et attirer l’attention des élus comme des habitants à la fois sur les difficultés des centralités d’agglomération et sur les impasses actuelles de l’urbanisme commercial -, Action cœur de ville a permis de mobiliser des acteurs qui ne l’auraient pas été spontanément, mais aussi de les faire travailler ensemble. Par ailleurs, si de nombreuses incertitudes demeurent sur le financement des projets, le plan a déjà contribué à offrir une meilleure visibilité aux multiples mais complexes fonds et aides disponibles pour aménager et développer ces territoires. Enfin, le plan a joué un rôle de catalyseur, en débloquant et/ou en accélérant des projets prévus et/ou lancés qui étaient dans l’attente d’une gouvernance et d’un financement pérennes. En somme, il est indéniable que les collectivités concernées se sont « mises en ordre de bataille » autour d’Action cœur de ville. Cette mobilisation est-t-elle pour autant à la hauteur des enjeux de ces territoires ? Rien n’est moins sûr.

Un plan face à l’inertie des modes de penser et d’élaborer les politiques publiques territoriales

En effet, alors que s’ouvre la phase opérationnelle du plan, Action cœur de ville semble handicapé par trois principaux obstacles : une approche strictement développementaliste des villes moyennes (1) ; une échelle et des modalités d’action qui laissent de côté la question des concurrences territoriales (2) ; un risque de standardisation des projets (3).

Une politique de l’offre, mais pour qui ?

Comme l’a justement souligné Nicolas Rio⁵, Action cœur de ville est focalisé sur l’offre. Il s’agit de réhabiliter des logements pour attirer de nouveaux habitants ; de requalifier les rez-de-chaussée pour faire (re)venir des commerces ; de construire des bureaux pour attirer des investisseurs et créer des emplois. En somme, on cherche à « à réorienter le robinet du développement en pensant qu’il continuera toujours à couler » (Pascal Madry). De fait, dans la plupart des villes retenues, les postures et les discours sont encore adossés à une recherche de compétitivité et d’attractivité, sur un modèle métropolitain - dépeint avec humour comme une « came » par Olivier Bouba-Olga et Michel Grossetti⁶.

Or, dans bien des cas, ces objectifs apparaissent en décalage non seulement avec les capacités réelles d’accueil et les fonctions des villes concernées, mais aussi avec l’évolution des besoins et des modes de vie de leurs habitants. Le plan passe ainsi largement à côté d’enjeux majeurs tels que la limitation de l’étalement urbain, la gestion du vieillissement, la rétraction des circuits commerciaux, l’aménagement des friches commerciales, la production de logements adaptés aux trajectoires résidentielles et au profil socio-professionnel des résidents, la participation des habitants à la transformation de leur cadre de vie.

Ce décalage apparaît tout particulièrement en matière de lutte contre la vacance commerciale. Celle-ci a été érigée, à travers Action cœur de ville mais aussi par la loi ELAN⁷, en nouveau concept opératoire des politiques publiques. Mais comment la définir ? Est-elle une cause ou une conséquence de la fragilisation des cœurs de ville, alors même qu’elle est aujourd’hui en moyenne plus élevée en périphérie qu’au centre des agglomérations intermédiaires⁸ ? Relève-t-elle d’un simple désajustement conjoncturel lié à la rigidité du marché ou annonce-telle une crise plus profonde de notre système urbain ? Il eut été utile d’explorer a minima ces questions avant le lancement du plan.

Plus largement, si la plupart des élus sont désormais convaincus qu’il s’agit désormais de « faire mieux avec moins », cette option est officiellement écartée (Dormois, Fol 2017) en raison d’une crainte d’une stigmatisation du territoire susceptible de nuire à son attractivité (Béal et al. 2017).

Le maire de la ville-centre au cœur du jeu : un cadeau empoisonné ?

En dépit d’un affichage mettant en valeur les coopérations territoriales, la gouvernance du plan Action cœur de ville est d’abord et avant tout locale : si l’intercommunalité est associée, à des degrés très divers selon les cas, c’est bien le maire de la ville-centre qui préside le comité de projet et pilote la réalisation des actions⁹. Ce choix s’explique principalement par la volonté du gouvernement de rétablir des relations directes - et plus cordiales - avec ces élus de proximité. Mais il renvoie aussi plus largement au modèle historique de l’action territoriale en France, celui des « petites patries », au sein duquel chaque collectivité territoriale se comporte comme un Etat-nation en modèle réduit, cherchant à la fois à faire communauté et à déployer une action globale (Grenouilleau 2019).

L’écueil est que les causes de la dévitalisation des cœurs d’agglomération sont à la fois multiples et multiscalaires. L’une des principales d’entre elles est l’exacerbation des concurrences (fiscales, résidentielles et bien sûr commerciales, incarnées par l’extension continue des grandes surfaces) entre centres et périphéries au sein des aires urbaines intermédiaires. Or, comme son nom l’indique, Action cœur de ville ne prévoit ni dispositif ni outil spécifique pour agir sur ces dynamiques à une échelle large. Les maires, même les plus volontaristes, ont dû engager - avec un succès inégal - de difficiles négociations non seulement avec leurs collègues de l’intercommunalité, mais aussi avec des acteurs qui envisagent avec beaucoup de réticence toute idée de limite ou de contrainte, qu’ils soient publics (la Poste, SNCF) ou privés (promoteurs, groupes de la grande distribution, exploitants de cinémas). En témoignent les nombreuses résistances aux projets de moratoire pour suspendre le développement des centres commerciaux de périphérie, comme à Bourges et Châteauroux : limitées à la commune-centre, ces initiatives n’ont pour l’heure donné lieu à aucune traduction réglementaire¹⁰.

Plus largement, c’est toute l’approche en termes de projet de territoire, dans ses dimensions stratégiques et réglementaires, qui semble ignorée par le plan. Or, un programme de renforcement des centres ne peut faire l’économie d’une réflexion plus globale sur le rôle des villes moyennes vis-à-vis de leur hinterland, sur l’évolution des mobilités au sein de leur bassin de vie, sur la politique foncière à mener dans leurs franges périurbaines, etc. Une nouvelle fois, les politiques territorialisées confondent l’espace du problème (le cœur de ville) avec celui de sa solution (l’agglomération et ses franges, sinon toute l’aire de chalandise).

Une territorialisation en trompe-l’œil

Depuis un an, le gouvernement a beaucoup communiqué sur la « rupture » que représenterait Action cœur de ville dans les pratiques de l’aménagement du territoire à la française. Par contraste avec les projets de renouvellement urbain portés par l’ANRU, emblématiques des modes de faire top-down des administrations centrales, la mise en œuvre du plan favoriserait l’innovation et la différenciation territoriale. Ce discours a été repris par la plupart des médias : dans Libération, par exemple, Sybille Vincendon évoque un ensemble de projets « cousus main ».

Les conventions et les cahiers des charges des premiers appels d’offre offrent pourtant une image exactement contraire : entre copié-collé des grilles du ministère et solutions standardisées, rien ne ressemble plus à un Action cœur de ville… qu’un autre Action cœur de ville ! Du reste, la plupart des techniciens admettent qu’ils n’ont pas pu ou pas voulu, à tout le moins à ce stade de la démarche, rechercher la différenciation, notamment en raison de délais d’élaboration des conventions particulièrement contraints.

Or, quoi de commun entre Pau (aire urbaine de 240 000 habitants), petite capitale régionale où le cœur historique se fragilise tandis que l’agglomération reste dynamique ; Nemours (18 000 habitants rattachés à l’aire urbaine de Paris), où les difficultés s’additionnent entre centre et périphéries ; et Colmar (aire urbaine de 127 000 habitants, en forte croissance) où une complémentarité territoriale semble avoir été trouvée (6% de vacance commerciale dans la ville-centre) ? Ou même, dans un périmètre pourtant très proche, entre Moulins (ville administrative dont les indicateurs sociodémographiques sont consolidés mais en proie à une forte désaffection résidentielle et commerciale de son centre historique), Montluçon (de tradition industrielle et présentant une situation exactement contraire) et Vichy (qui bénéficie des dynamiques de l’économie résidentielle)¹¹ ? Les politiques à mettre en place dans tous ces cas ne peuvent être pas de même nature !

En réalité, la différence entre les villes et entre les projets semble s’opérer de facto en fonction de trois facteurs : le degré de préparation en amont des équipes politiques et techniques, qui dépend lui-même des initiatives préexistantes (par exemple, l’existence préalable de diagnostics précis et ciblés) ; la robustesse des ingénieries locales et leur capacité à intégrer efficacement les enjeux et les contraintes du dispositif dans les autres champs de l’action publique territoriale ; la valeur ajoutée apportée par les équipes d’assistance à maîtrise d’ouvrage dans la mise en mouvement, voire la mise en récit, du plan auprès des élus et des habitants. Au-delà des traditionnels fabs labs et autres tiers-lieux promus avec entrain par la Caisse des dépôts et consignations (mais quelle viabilité d’un urbanisme transitoire dans un contexte de marchés détendus ?), des approches innovantes ont d’ores et déjà émergé : l’action culturelle à Bourges, la construction partenariale d’une stratégie d’agglomération à Tulle, la gratuité des transports en commun à Dunkerque. L’enjeu est désormais de les traduire dans un programme d’actions concrètes à court terme.

Conclusion

Finalement, Action cœur de ville permet de s’interroger sur les conditions de l’efficacité de l’action publique. En effet, malgré un certain nombre d’inflexions, le plan ne parvient pas à s’affranchir des questions du local et de la proximité, en somme du territoire. Or, quel que soit le domaine d’action (le logement, l’emploi, la biodiversité, la transition énergétique), les territoires sont désormais étroitement imbriqués dans des systèmes et des chaines d’interdépendances complexes. Ce sont ces derniers qui doivent désormais être placés directement au cœur des politiques publiques.

Bibliographie

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- Roudier, E. 2019. Quand la ville moyenne entre en gare : des projets entre mimétisme métropolitain et recompositions territoriales. Thèse de doctorat sous la direction de D. Béhar et A. Delpirou, Lab’Urba, université Paris-Est Créteil.

- Santamaria, F. 2012. « Les villes moyennes françaises et leur rôle en matière d’aménagement du territoire : vers de nouvelles perspectives ? », Norois, n°223, p. 13-30.

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