Pour nourrir le débat sur les évolutions institutionnelles: Paul Allies & JC Mairal

Démocratie en trompe-l'œil

Paul Allies professeur de sciences politiques à l'université Montpellier-I.

mardi 4 mars 2008

Les élections municipales passent en France pour être le plus démocratique de tous les scrutins. Les 36 782 communes garantiraient une proximité exceptionnelle entre l'élu et l'électeur, à peine troublée par l'émergence depuis 1999 de quelque 3 000 structures intercommunales. Qu'il ait fallu plus de deux siècles pour que disparaissent seulement 7 200 paroisses de l'Ancien Régime, devenues «communes» le 14 décembre 1789, confirmerait la bonne résistance de ces «cellules de base de la démocratie». De surcroît, les 500 000 élus qui les animent feraient de la France le territoire d'Europe le plus administré, et aux moindres coûts. La clause de compétence générale, qui vaut pour toutes les communes quelle que soit leur taille, amplifie ce sentiment d'un pouvoir politico-administratif resté attentif et réactif aux attentes des citoyens. Tous les sondages confirment le maire dans la figure de l'élu le plus aimé des Français. Cette vision idyllique n'est donc pas sans fondement. Mais elle cache une stagnation démocratique qui apparaît clairement quand on observe l'évolution des pouvoirs locaux en Europe, et ce à trois niveaux au moins : celui des maires ; celui des conseils ; celui des territoires de coopération intercommunale.

Les gouvernements locaux sont ultraprésidentialisés, comme si le statut et la fonction des maires français s'alignaient toujours plus sur ceux du président de la V^e République. Le fait que le maire soit élu au second degré par le conseil municipal n'est pas sans conséquence : il devient ainsi le chef tout-puissant de l'assemblée et le maître des adjoints qu'il nomme et révoque à sa convenance alors que lui reste «intouchable». Cette concentration des fonctions délibératives et exécutives sur la personne du maire est la source d'une confusion organique des pouvoirs, aggravée par la décentralisation. S'y ajoute la spécialité française du cumul des mandats locaux et nationaux, qui n'a cessé de s'étendre malgré une législation limitative depuis 1985. Partout ailleurs en Europe (sauf en Belgique) on rend toujours plus difficile sinon impossible ce cumul : en Allemagne les maires ne peuvent plus être présidents des Kreis [circonscriptions, ndlr] ; en Italie un maire ne peut se présenter aux élections législatives, sauf s'il a démissionné au moins six mois avant le scrutin, et il ne peut effectuer que deux mandats consécutifs ; en Espagne aucun cumul n'est permis sauf au Sénat, mais celui-ci n'a pas de réel pouvoir. Partout on observe un renforcement de la responsabilité de l'exécutif. La tendance générale dans onze Etats de l'Union est à l'élection directe des maires et à la mise en place à la fois de procédures de destitution (motion de censure de l'assemblée, référendum d'initiative populaire) et d'équipes collégiales de direction : c'est l'«assessorialisme» en Italie ou la junta de gobierno local [conseil de gouvernement local] en Espagne, dont un tiers des membres peut être non élu. Ce système va en effet avec une émancipation des assemblées locales.

En France, la démocratie délibérative est en voie d'extinction. Les conseils municipaux sont corsetés par le maire et ses adjoints. Ils sont réunis à des fins «acclamatoires». L'opposition n'a pas le centième des maigres pouvoirs qui lui sont reconnus à l'Assemblée nationale, c'est tout dire. Ailleurs en Europe, le maire siège de moins en moins dans l'assemblée municipale, condition sine qua non pour que celle-ci exerce ses fonctions indépendantes de contrôle et de proposition. Aux Pays-Bas, en Italie et partiellement en Espagne, les adjoints eux-mêmes ne sont plus membres des assemblées. Tout cela a un effet générationnel : la majorité des maires sont quadragénaires en Italie et en Espagne ; ils ont entre 50 et 52 ans en Allemagne, en Autriche, en Grèce ou au Portugal. La France bat le record d'âge (57 ans) et de longévité du mandat (dix-neuf ans). 60 % des sortants sont de nouveau candidats en 2008. Ce faible renouvellement est synonyme de fermeture aux jeunes, aux minorités visibles, aux femmes (même pas 11 % d'entre elles parmi les maires élus en 2001).

Enfin la coopération intercommunale achève de dépolitiser la gestion locale. La loi du 12 juillet 1999 a mis en place des conseils et des présidences élus au deuxième si ce n'est au troisième degré, échappant ainsi au moindre regard des électeurs. La répartition des fonctions importantes dans les agglomérations est tributaire d'allégeances et d'arrangements en tout genre. Ces structures votent des budgets propres dans une rare opacité. Conçues pour être de mission, elles deviennent de nouvelles administrations de gestion doublonnant celles des communes membres. Le citoyen ne peut plus identifier les enjeux ni les territoires pertinents de la gestion locale empilée sur neuf niveaux, de la commune aux circonscriptions éligibles aux fonds européens. Il n'utilise d'ailleurs que très peu les instruments inventés par le législateur en 1992 (les commissions extramunicipales), en 1995 (le référendum local) et en 2001 (les conseils de quartier). Et il se détourne de plus en plus de l'élection municipale (33 % d'abstentions en 2001). Tout se passe donc comme si la France entretenait une démocratie municipale en trompe-l'œil, toujours plus indifférente au contexte européen où la démocratie participative s'expérimente de Barcelone à Berlin et où les pouvoirs locaux évoluent vers plus de clarté et de responsabilité.