15 propositions pour refonder l'action territoriale, un rapport pourTerravNova par Daniel Behar et Aurélien Delpirou

Daniel Béhar, Professeur à l’École d’urbanisme de Paris(Université Paris-Est) Aurélien Delpirou, Maître de conférences à l’École d’urbanisme de Paris

[ Il y a un nœud gordien _ ou plutôt borromeen_ dans ce rapport celui de la commune, du communalisme très ,très vivace. Il faut le dénouer. Je pense qu'il faut en plus de ce qui est proposé sur le "bloc communal" interroger le mode d'élection des municipalités. Actuellement le maire est président de l’exécutif, président de l'assemblée [ conseil municipal] et plus ou moins chef du personnel. Je propose de de dissocier ces responsabilités, comme dans beaucoup de pays démocratiques Pierre Mansat ]

Synthèse:

Ce rapport invite à se situer «après la décentralisation» autant d’un point de vue stratégique que chronologique.Il n’est plus temps de lancer un «nouvel acte» de décentralisation. Non parce que notre organisation territoriale serait sans défaut, loin de là; elle fait d’ailleurs l’objet de remises en cause aussi récurrentes que familières. Mais parce qu’il est précisément vain de penser, comme le montre le présent rapport, qu’on pourrait trouver un nouvel équilibre territorial satisfaisant en cherchant à contenir nos espaces de vie dans un seul périmètre, gouverné par une seule autorité, dotée de compétences exclusives. Le territoire français ne doit plus être pensé comme un simple jeu d’emboitement d’échelles, du niveau local au national. On doit prendre en compte la mobilité des Français, leurs déplacements toujours plus nombreux et complexes, au sein de bassins de vie dilatés. Notre espace vécu dépend toujours plus de systèmes de connexions, qui démultiplient nos espaces d’appartenance et d’exploration. Aucun découpage administratif ne peut délimiter les lieux définis par les usages : du domicile au travail, du travail aux loisirs et plus généralement vers tous les lieux où l’on trouve des ressources, où l’on étend ses réseaux de proximité, où se déploient toutes les dimensions de nos existences. Mais comment organiser le pouvoir politique d’espaces à géométrie variable?

L’espace français est autant le fruit d’héritages administratifs et politiques enracinés que de réformes récentes. Les débats en la matière se réduisent trop souvent à dénoncer «l’abandon» de certains territoires ou des inégalités présumées visibles dans la géographie. Ils sont pourtant fondés sur un diagnostic sommaire, des oppositions binaires entre métropoles et «France périphérique», urbains intégrés et «perdants» de la mondialisation. En réalité, comme le rappellent ici une série de données et de cartes très concrètes,la géographie des inégalités ne se résume pas en une fracture opposant territoires «privilégiés» et territoires «oubliés». Les décrochages territoriaux sont parfois silencieux, invisibles et absents du débat public. C’est pourquoi il est illusoire de prétendre trouver dans l’invocation de la seule «proximité» la solution de problèmes mal identifiés, multiples et mouvants. Prenant acte de cette complexité, l’État a développé des mesures ciblées par catégories de territoires, sur la base de critères toujours plus étroits. Mais peut-on renoncer à donner une image d’ensemble de notre territoire pour le gouverner? Ces dispositifs de remédiation contribuent,en outre, à construire une image décourageante de l’espace français, défini en fonction de déficits et de défaillances. Une autre démarche s’impose donc, partant d’une compréhension actualisée et positive des mutations de nos rapports à l’espace et des besoins des territoires.Le présent rapport, en s’appuyant sur une large série d’expérimentations locales, propose une nouvelle vision des relations entre les territoires. Il entend répondre au sentiment de confiscation démocratique, en donnant aux collectivités locales un vrai pouvoir politique, une capacité d’agir sur les défis auxquels elles sont confrontées. Cela permettra aussi une démocratisation de leur action, en évitant aussi bien les écueils de l’autonomie locale que de la délégation-confiscation des responsabilités. Pour dépasser le sempiternel débat sur la répartition des compétences et les échelons territoriaux, il propose de réunir toutes les échelles en deux blocs -un bloc local réunissant communes et intercommunalités; un bloc intermédiaire articulant les départements et les régions -en supprimant toutes les règles actuelles de partage des compétences. Ces deux blocs sont invités à définir entre eux des «contratsde territoire» fixant des priorités politiques, en fonction desquelles une répartition des tâches sera ensuite établie. La condition préalable et nécessaire de ce fonctionnement est la synchronisation des mandats régionaux, départementaux et locaux.

L’échelon local est aujourd’hui profondément bousculé et transformé par la création des intercommunalités, souvent vécue comme une forme de dépossession par les élus et d’éloignement des décisions. Pour retrouver la vitalité démocratique de ces espaces, nous développons trois perspectives: clarifier le partage des responsabilités politiques entre la commune et l’intercommunalité (en distinguant «liens sociaux» et «liens territoriaux»); distinguer les fonctions délibératives et exécutives entre les deux niveaux; redéfinir le rôle des élus locaux à partir de leur fonction vis-à-vis de la société locale (plutôt que vis-à-vis de l’État). La cohésion territoriale et la transition écologique doivent être placées au cœur de l’action publique. Dans cette perspective, l’État doit conserver un rôle central pour garantir la mise en œuvre de ces priorités stratégiques. Mais les ciblages territoriaux et la contractualisation ne sont plus adaptés aux défis actuels. C’est pourquoi il faut imaginer à la place des systèmes de coopérations territoriales, soutenus et encouragés par l’État, dont l’élaboration doit venir des acteurs locaux eux-mêmes! On clarifiera ainsi les responsabilités de chacun, en préservant le rôle de l’État comme garant de la solidarité verticale et en imposant aux acteurs locaux une «obligation de coopérer», en contrepartie de leurs nouvelles prérogatives. L’action de l’État sera ainsi recentrée sur les programmes sectoriels au service de la solidarité et de la régulation. La différenciation territoriale gardera du sens grâce à de nouveaux dispositifs d’appel à projet et de paniers de services au public, mais aussi par la création d’une Cour d’équité territoriale qui statuera sur la pertinence et l’efficacité de la répartition territoriale des efforts de dépense publique. En matière territoriale, surtout si l’on pense aux interdépendances révélées par les enjeux écologiques, il n’y a pas de périmètre magique adapté à la résolution des problèmes. C’est pourquoi la voie d’avenir des politiques territoriales dépend de la capacité des territoires à coopérer entre eux. Même si des expérimentations existent déjà, sous la forme par exemple de «contrats de réciprocité», l’apprentissage sera difficile dans un pays de culture centralisée, une culture partagée du plus modeste échelon local jusqu’au sommet de l’État. Mais de nombreuses richesses et ressources sont à mutualiser, à commencer par l’expertise, pour que chaque collectivité apprenne à développer une stratégie territoriale coordonnée avec ses voisins

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