Une contribution de La Ville en Commun pour la réforme territoriale à venir [peut-être]. Texte de Simon Ronai

Le long débat jacobins/girondins : questions d’actualité où anachronisme dépassé ?

La rhétorique sur la « décentralisation » qui réactualise le conflit jacobins/Girondins est un lieu commun du débat politique. Ces polémiques liées a l’articulation des rôles respectifs de l’Etat et des autorités locales pour défendre « l’intérêt général » face aux intérêts catégoriels sont particulièrement prégnantes en France où la culture politique constitue une continuité historique associant :

• la tradition de la centralisation monarchique que la Révolution n’a pas entamée en proclamant que « la France est une et indivisible »,

• l’approche moderniste de la 3° république qui déploie le réseau ferré (60000 kms a son apogée au début des années 30) et les écoles dans toutes les petites patries qui sont le socle de la grande Nation laïque fondée sur un destin commun

• la force du moment Gaullo/Communisme qui a permis jusqu’aux années 70 la reconstruction d’après- guerre et le triomphe des « métropoles d’équilibre » capables de rivaliser avec Paris sans détruire le quadrillage régulier des villes moyennes et des préfectures.

• l’idée progressiste d’un grand dessein politique d’aménagement a visée égalitariste luttant sans fin contre tous les déséquilibres par la loi et par ses outils techniques pour que l’espace concrétise une vision apaisée des rapports sociaux

A toutes ces étapes du récit national deux visions se sont affrontées :

• la forte méfiance à l’égard de courants autonomistes où fédéralistes axés sur la délibération et les identités locales, toujours portée par la crainte de la désagrégation de l’Etat Nation associé à la vision harmonieuse de l’unité, de l’égalité et parfois de l’unanimité du peuple identifié à un individu collectif rationnel.

• la critique récurrente des méfaits du jacobinisme, de l’étatisme à la Française, des pesanteurs bureaucratiques, postule que l’Etat est un monstre qui n’agit qu’au seul profit des dominants. Outil de conservation sociale il ignorerait la société, dévitalise la démocratie au nom de la technocratie, reproduit les inégalités, et serait en définitive responsable du malheur Français.

Cette opposition paresseuse national/local conduit à des convergences politiques inattendues en faisant passer la décentralisation d’une valeur jadis conservatrice adossée aux fiefs et duchés d’ancien régime, vers une valeur progressiste incarnant modernité des régions et force du « vivre et travailler au pays ».

Ces approches recoupent le modèle hiérarchique fonctionnaliste classique de « l’aménagement du territoire » compris comme l’ensemble d’actions volontaires, prospectives, et concertées menées par des acteurs publics et privés pour disposer avec ordre et équité les habitants, les activités, les équipements et les moyens de communication dans l’espace national.

Depuis 1983 des visions sédimentées de la décentralisation inaboutie ont renforcé la figure du maire sans n’ont surmonter la contradiction égalité/autonomie

Après les grandes heures de la DATAR et les longues polémiques des années 60/ 70 quand l’Etat souhaitait vainement recomposer la trame communale et avait inventé les 8 métropoles d’équilibre, la décentralisation des années 80 s’est présentée comme une concession de l’Etat acceptant de modifier sa longue tutelle sur les collectivités locales pour rompre avec l’archaïsme et rejoindre la modernité en redistribuant un peu les responsabilités et les moyens dans un pays étendu, a faible densité, et de populations dispersées. Depuis dans ce pays qui fut et reste l’un des moins décentralisés d’Europe, les 35 ans écoulés ont été mis à profit par « les territoires » (communes, EPCI, Départements, Région) pour développer leur identité politique et imaginer une conception plus locale de l’action publique.

« L’acte 1 » du consensus mou de 1982/83 a sauvegardé les structures territoriales héritées et consacré simultanément le retour du local et le réveil des grandes villes qui ont amorcé leur dynamique de modernisation et de métropolisation. Rompant avec les contrôles et les contraintes il était communément associé à plus de démocratie, plus de liberté, plus d’efficacité et de bonne gestion. Bref décentralisation = plus de développement et d’implication pour tous sans toucher ni aux sacro saintes 36000 communes ni aux Départements ni a l’emboitement hiérarchique des espaces des provinces jusqu’à Paris.

« L’acte 2 » de la réforme constitutionnelle de 2003 consacre « l’organisation décentralisée » en voulant répondre aux enjeux de pouvoir entre notables tout en maintenant la stabilité institutionnelle, l’égalité formelle des collectivités dotées de la clause de compétence générale, préservé la répartition des responsabilités de la collecte et de la redistribution de la fiscalité locale. Enfin et surtout le mode de désignation des élus locaux et d’abord des maires a été sauvegardé dans un dispositif territorial morcelé largement hérité de la France rurale et révolutionnaire.au croisement de trois visions contradictoires que l’aménagement du territoire peine à concilier :

• une dynamique descendante impulsée par l’Etat qui par ajustements successifs a admis l’effacement tout relatif du pouvoir central a mesure que les politiques publiques nationales étaient soumises à l’acceptation et au co- financement des acteurs locaux, notamment des maires décideurs ultimes des choix de construction, d’aménagement, de financement voire de composition sociale de « leur » commune.

• un attachement des élus à une approche ascendante adossée à la libre administration et l’autonomie locale croissante des communes, départements, régions étroitement surveillés par l’Etat garant ultime de la cohésion. Une classe politique locale dotée d’un vrai savoir- faire a émergé, très attachée à ses prérogatives, et toujours désireuse d’élargir sa capacité d’agir dans un univers de concurrence de plus en plus brutale contraire à l’idéal d’égalité, de justice et de solidarité.

• plus récemment des élites locales ont mené un combat à front renversé devant la crainte du retrait de l’Etat régulateur et investisseur gagné par le néo libéralisme dominant. Elles ont dénoncé sa vision étroitement comptable des services publics dans les territoires qui se vivent comme abandonnés entre des archipels urbains de prospérité, hantise d’une société plurielle et divisée

Ces représentations politiques consacrent le gouvernement des maires qui savent taire leurs rivalités pour préserver leur leadership. Elles structurent encore le débat public dans des postures ancrées dans le contrat républicain qui veut combiner « égalité des territoires » et « liberté d’aménager » en invoquant toujours plus de « local » de « proximité » de « moyens » dans une nation qui cumule 48% de prélèvements obligatoires et 56% du PIB de dépenses publiques mais qui souffre de la froide abstraction d’une solidarité massivement dispensée par l’impôt.

Depuis 2010 un mouvement ininterrompu de réformes accompagne la métropolisation, bouscule la décentralisation, et revisite « l’équilibre du territoire »

Une succession impressionnante de lois (Grand Paris, RCT, MAPTAM, NOTRE) a bouleversé les cadres géographiques et institutionnels traditionnels dans lesquels tous les niveaux de collectivités exerçaient leurs compétences. Ce mouvement fondé sur l’idée de ruissellement et l’impératif de compétitivité est encore inachevé, mais il a un sens bien clair dénoncé par des élus de plus en plus nombreux :

• atteindre la taille critique démographique, économique, géographique dans un pays qui comporte de vastes espaces peu denses où bouleversés par les mutations économiques et la disparition de pans entiers de l’industrie fordienne

• améliorer la gouvernance en clarifiant les compétences de chacun autour des thèmes de simplification, rationalisation, efficacité économique, lisibilité de la dépense publique, et d’excellence à l’échelle mondiale

• renforcer les 22 métropoles, dont les 8 premières avaient été crées dès 1966 par le pouvoir central pour être le moteur du rééquilibrage du territoire, et les doter de l’indispensable légitimité politique et démocratique

• favoriser les partages de souveraineté et de ressources et accepter de faire système en changeant d’échelle autour de logiques de réseaux et de mobilité

Ces choix structurels ne sont pas contingents, partisans, où liés à tel ou tel gouvernement. Cherchant à encourager les locomotives supposées entraîner le reste du territoire ils

• s’inscrivent dans la transformation de la société pour mettre en cohérence le pays réel des pratiques quotidiennes et son organisation institutionnelle dans un univers marqué par la concurrence, l’ouverture au monde, la recherche d’attractivité et d’excellence, et le creusement des nouvelles inégalités qui appelle un puissant besoin de régulation face à l’hégémonie des acteurs de l’économie internationale globalisée.

• répondent à l’impératif d’adapter les dispositifs de gouvernance aux bouleversements démographiques, au basculement urbain (80% des habitants),à la tertiairisation de l’économie (76% des emplois) qui ont transformé le pays depuis l’époque de la création de la trame administrative héritée du 19° siècle et a peine retouchée pendant tout le 20° siècle en dépit des tentatives répétées de l’Etat.

• sont rejetés par la plupart des maires mais ils sont globalement partagés par les représentants des métropoles qui au sein de « France Urbaine » estiment qu’ils ne sont pas assez entendus et risquent de perdre la bataille de l’opinion publique qui dans le climat renforcé par les gilets jaunes estime que les métropoles sont riches et qu’elles appauvrissent le reste du territoire des campagnes et villes moyennes.

Plus récemment les trios problématiques entre 13 régions, 22 métropoles au statut banalisé et 27 départements directement confrontés au phénomène métropolitain ont accentué la différence avec ce qui avait été pensé au 19° siècle comme le socle de la République dans un pays à forte dominante rurale. Sachant que les départements essentiellement chargés de relier villes et campagnes consacrent les deux tiers de leurs dépenses à l’aide sociale (environ 40 milliards€) cette situation nouvelle devrait conduire à imaginer deux types de régimes départementaux en zone à dominante rurale où métropolitaine.

Vers un « acte 3 » de la décentralisation pour lutter contre la fracture territoriale, maîtriser l’étalement urbain, et recréer un contrat de confiance avec les maires ?

En réaction à une sorte d’impuissance organisée, profitant des gilets jaunes et du grand débat, l’hypothèse d’un « acte 3 » de la décentralisation a été prudemment actée par le Président le 25 avril dernier. Tout en réhabilitant le rôle des maires il s’agirait de sortir de l’imbroglio en visant plus de responsabilité des élus et plus de lisibilité des compétences liées à la vie quotidienne en introduisant le principe de différentiation qui pourrait renforcer les plus forts et affaiblir les plus faibles.

« Territoires unis », (regroupement de l’association des maires, et des présidents de Départements et de Régions que le Président vient de relégitimer)

• place la commune au centre de la démocratie de proximité qui ne doit pas être entravée par l’intercommunalité conçue comme simple outil de coopération et de mutualisation

• prône d’abord la libre administration des collectivités adossée à l’autonomie financière réelle des collectivités territoriales disposant d’un socle de ressources propres

• veut en finir avec la dépendance des collectivités à l’égard de l’Etat comme condition préalable et nécessaire à toute amélioration structurelle de la situation sociale et économique du pays

• demande que l’élection au suffrage universel par fléchage communal soit conservée partout y compris dans les métropoles

« France Urbaine » (regroupement des 22 Métropoles) ne partage pas cette vision ultra classique de la place des maires et des communes, qui ne permet pas de

• reconstruire les liens entre les territoires vécus, marqués par l’individuation croissante des modes de vie, et les territoires hérités ce qui impose de nouveaux arbitrages qui combinent la concentration des activités et la dilatation périurbaine des espaces de vie

• redéfinir les conditions dans lesquelles la solidarité peut continuer de s’affirmer entre zones rurales et zones urbaines, entre territoires riches et territoires pauvres dans un processus vertueux d’entraînement de la ruralité gagnée par un sentiment de relégation.

• donner progressivement autant que nécessaire et possible le statut et le contenu de collectivité territoriale au fait métropolitain qui emporte la plus grande partie du territoire et des populations en distinguant les 27 départements métropolisés et ceux qui restent à l’écart de cette mutation et jouent pleinement leur rôle de chef de file des solidarités sociales et territoriales

• surmonter le double déficit budgétaire lié à la dépense publique et à la désindustrialisation qui affecte la balance commerciale .

Tout en réaffirmant le respect du principe d’égalité, il s’agit bien de différencier, d’adapter, et de faire glisser progressivement le centre de gravité de l’action publique locale du binôme historique et uniforme communes/départements qui a dominé aux 19° et 20° siècles, vers le nouveau couple Métropole/Régions là où ce sera possible.

Le face à face stérile Etat/Collectivités ne parvient pas à combiner uniformité/différenciation/ cohésion/autonomie/lisibilité/démocratie

Alors même que la globalisation économique, la recherche de compétitivité et d’attractivité dans la concurrence mondiale, le basculement démographique en faveur des grandes villes et les processus inégalitaires et polarisant de métropolisation s’affirmaient et ont peu à peu entamé la cohésion nationale, le recentrage de l’action publique sur « les territoires » et d’abord la commune s’affirmait en même temps que dominait la résistance farouche à l’intercommunalité subie et plus rarement souhaitée.

« L’Etat », en dépit des chocs subis et d’un désengagement relatif depuis la grande époque de l’aménagement, a conforté son rôle de grand redistributeur garant de l’unité et de stabilité d’une France morcelée entre territoires gagnants et territoires perdants. Devenu plus « Etat providence » qu’ « Etat aménageur » il a néanmoins conservé des leviers importants pour casser l’opposition binaire métropoles/périphéries et préserver les grands équilibres d’une société fragmentée qui revendique le droit a la ville et l’accès aux services

• 14 Etablissements Publics d’Aménagement agissent dans 200 communes là où l’Etat est seul capable d’intervenir massivement dans les Opérations d’Intérêt National destinées a redonner de l’attractivité à des territoires frappés par la désindustrialisation et la crise urbaine

• la loi SRU de 2000 et renforcée en 2013, 2014, et 2017 interfère directement dans les politiques locales du logement pour garantir un seuil de diversité sociale

• l’ANRU prolonge la politique de la ville amorcée au début des années 80 après l’arrêt des grands ensembles au début des années 70

• création des ZAD, contractualisation et appels à projets, définition de normes techniques et juridiques, péréquation financière horizontale et différenciation des dotations, et plus récemment maîtrise autoritaire des finances locales

Tous ces outils n’ont pas empêché que les territoires et les communes les plus pauvres le sont restés alors que les plus riches ont accentué leur richesse. Ils n’ont pas permis d’atténuer suffisamment les inégalités territoriales et sociales des 4 France révélées par le CGET. Dans ce moment d’ajustements accélérés, notre modèle hybride de gestion territoriale n’a pas su correctement arbitrer les logiques antagonistes, les interactions et les équilibres délicats entre

• les politiques publiques nationales d’aménagement axées sur l’attractivité, le développement économique, le maintien des grands équilibres territoriaux, la maîtrise de la dépense publique, la refonte progressive des implantations des services de l’Etat, la redistribution des richesses, la reconnaissance du fait métropolitain

• la somme des décisions politiques locales marquées par la réponse aux aspirations exprimées sur le terrain dans une approche plus concurrentielle, environnementale, sociale et étroitement égoïste où défensive sans disposer de l’autonomie fiscale correspondante

• la force des acteurs privés décisifs de l’aménagement inscrit dans le marché, et le déficit global de capacité de régulation par les acteurs politiques confrontés à l’unification du modèle territorial mondial et inégalitaire des villes globales

• la décentralisation de certaines compétences sans la clarification des responsabilités et l’attribution des financements qui devraient les accompagner, l’Etat restant le payeur tandis que les départements sont pour l’essentiel de leur budget des opérateurs de l’Etat

Dans l’environnement idéologique dominant qui maintien une culture pseudo rurale et peine à accepter le fait urbain, la vision de « l’aménagement du territoire » impulsée par l’Etat a nourri la conflictualité permanente du couple Etat/collectivités alternant postures revendicatives et victimaires lancinantes sur les questions de compétences, d’asphyxie des ressources, voire de légitimité populaire pour définir l’intérêt général et gérer les relations sociales de proximité. Les tentatives répétées de transformer les fondements de la décentralisation des années 80 et construire des relations plus fluides entre Etat et collectivités pour mettre en accord la construction juridique et les pratiques sociales et spatiales contemporaines se sont heurtées à de nombreux obstacles :

• le déclin de l’Etat keynésien régulateur dont les ressources financières et les compétences ont progressivement été entamées par les transferts en direction des territoires et de l’Europe

• l’importance croissante du financement des dépenses sociales de l’Etat providence, qui sont aussi le cœur de métier des Départements, au détriment des dépenses d’investissement d’où la généralisation des co/financements qui modifie les rapports traditionnels de pouvoir et de dépendance entre l’Etat et ses partenaires

• la résistance catégorielle des institutions menacées où affaiblies convaincues de porter une forme d’encadrement politique légitime à forte composante historique de solidarité, de proximité, et d’unité de la Nation face au procès de « recentralisation » de l’Etat et au risque de dilution porté par les métropoles

• l’accélération de la ségrégation sociale amplifiée à toutes les échelles par les mobilités résidentielles qui confortent l’entre soi et ne favorisent pas les logiques coopératives

Réarticuler aménagement du territoire et décentralisation face aux défis de la complexité, de la Métropolisation et de l’inégal développement

L’aménagement dirigiste « du » territoire procédait d’une vision nationale et hiérarchique des collectivités que l’on voulait équilibrer mais que l’évolution a bousculé dans un environnement international marqué par le triomphe du libéralisme économique, la concurrence généralisée entre « les » territoires, l’urbanisation, la mobilité et l’ampleur des échanges multi échelles. L’essor de ces phénomènes entraîne l’affaiblissement graduel des échelons traditionnels de collectivités dont le modèle est évincé en même temps que la société qu’il représentait, même si les Départements continuent d’assumer leur fonction de solidarité.

Cette longue mutation a invalidé l’approche classique et bien ordonnée de « l’aménagement du territoire » fondé sur une solide armature urbaine en réseau qui doit désormais composer avec

• le basculement démographique et économique qui à bousculé le maillage urbain de proximité hérité de deux siècles d’histoire et qui au nom de la compétitivité provoque des effets jugés indésirables par beaucoup d’acteurs

• l’affirmation du fait métropolitain qui bouleverse les structures territoriales et les fondements historiques sur lesquelles la décentralisation avait été pensée, d’où la montée du débat politique opposant schématiquement la France périphérique et les Métropoles

• la concentration sélective des populations, des activités, des centres de commandement et des richesses dans certaines villes devenues métropoles prolongeant la politique volontariste des 8 métropoles d’équilibre élaborée par l’Etat dès 1962/63, mais rencontrant de plus en plus la méfiance croissante des départements et territoires ruraux

• le renforcement tendanciel du couple public/privé qui prend le relais d’un Etat et de collectivités aux moyens d’investissement plus limités a mesure que les dépenses sociales prennent le dessus en lien avec le vieillissement et le maintien d’un chômage de masse.

• l’affaiblissement continu des supports du lien démocratique, de l’ancrage social, de l’identification, de la solidarité territoriale permettant une implication citoyenne et une relative visibilité auprès des habitants des métropoles comme des espaces périurbains dépendants ressentant souvent leur marginalisation

• le déficit d’identification de la population dans les grandes agglomérations urbaines où les institutions métropolitaines illisibles élargissent progressivement leurs compétences et leur emprise territoriale . Il en va de même au sein de la plupart des grandes régions où la connexion entre l’institution t le citoyen n’existe pas encore.

On observe partout que la métropolisation des emplois va de pair avec la périurbanisation de l’habitat individuel et qu’en dépit des mesures correctrices progressivement mises en œuvre à l’initiative de l’Etat et des timides coopérations locales, toutes les mutations se sont déployées dans un maillage de limites politiques et administratives décidées à une autre époque et calquées sur des espaces de vie flous et souvent dépassés.

• le débat sur le décloisonnement des acteurs et sur l’emboîtement pertinent des niveaux de pouvoirs perçus comme intangibles est systématiquement ramené aux questions techniques plus ou moins opaques où laissé à la seule bonne volonté des protagonistes. Cette hypocrisie collective peut- elle encore perdurer devant l’âpreté des conflits et contradictions qui mûrissent sans frein après dix années de crise économique ?

• ces bricolages successifs semant confusion et frustration des citoyens et des élus sont- ils la fin de l’histoire où faut- il inventer une vraie coresponsabilité fondée sur la clarification et la séparation des compétences sans répéter indéfiniment les impasses de la proximité, du déficit démocratique, et du libéralisme comme explication ultime de nos contradictions ?

• aujourd’hui n’est- il pas temps d’admettre que l’atomisation et la confusion des structures devient un frein, un vecteur d’inégalités, un moteur d’étalement urbain, un facteur de dépossession des citoyens qui ne savent pas qui décide de quoi ce qui interroge l’efficacité et la rationalisation des politiques et de la dépense publiques ?

• la décentralisation plus poussée est- elle la bonne voie pour l’action publique alors qu’elle pourrait aggraver les inégalités territoriales à peine corrigées par le ruissellement des richesses et des flux financiers. ?

• peut- on envisager la généralisation du suffrage universel pour choisir les nouveaux exécutifs comme un horizon possible mais encore loin d’être accepté par l’ensemble des collectivités menacées ?