> Un article de 2008 de Jean Michel Roux "Sur le gouvernement de la métropole parisienne et l'extension de Paris"

Sur le gouvernement de la métropole parisienne et l'extension de Paris
Jean-Michel Roux, Transversal, mars 2008

L'antique question du gouvernement de l'agglomération parisienne est souvent esquivée. Elle
revient à l'ordre du jour. Elle a fait une réapparition à l'occasion du projet de Sdrif1 publié en
février 2007, qui du reste ne l'aborde pas. Ont suivi plusieurs déclarations du Président de la
République, avec des réponses de l'opposition. Le ministère de la Culture a lancé en décembre
2007 une consultation internationale sur "Un nouveau projet d'aménagement global du grand
Paris". De là un grand remue ménage chez les stars mondiales de l'architecture et de l'urbanisme,
auxquelles ladite consultation s'adressait principalement, du moins avant d'elle soit annulée en
mars 2008. Mais presque aussitôt un secrétaire d'Etat est nommé au "développement de la région
capitale", etc. On ne saurait se contenter de dessiner des plans, la Métropole pose aussi des
problèmes d'organisation institutionnelle et de développement économique et social.
Fortifs
Comme chacun sait, il n'existe pas d'institution en charge de l'agglomération, même pas sous la
forme fédérale d'une intercommunalité. Avec une légitimité et une détermination variables,
certaines institutions "supra agglomération" assurent des coordinations, par exemple le STIF2
(transports), la Région Ile de France (planification), l'Etat encore faiblement (certains grands
projets et leurs établissements publics d'aménagement). De sorte que le tableau d'ensemble est le
suivant : en fond de plan, des communes par myriade dont chacune dispose, légalement, d'une
pleine autorité sur son territoire, et rien de plus ; par plaques isolées, certaines communes
fédérées en communautés "d'agglomérations", dont les plus entreprenantes, souvent en première
couronne, jouent aux principautés autonomes dans cette jungle institutionnelle ; au centre la Ville
de Paris, très minoritaire en population, emplois, superficie, qui cependant possède seule
l'appellation contrôlée, les grands équipements culturels, le patrimoine historique, les pôles de
pouvoir et, pour ce qui est de sa population, presque tout ce qui compte en France ; sur les
marges, une grande périphérie livrée aux bêtes. Vue d'en haut, avec la lunette du géographe ou du
statisticien, ou seulement l'oeil du voyageur, l'agglomération existe. Vue d'en bas, elle est atomisée
en une multitude d'autorités spatiales ou fonctionnelles dont l'une, la Ville de Paris, est
complètement asymétrique par rapport aux autres. Institutions métropolitaines, repositionnement
de Paris : les deux questions se rejoignent, ce qui ne facilite pas le plan d'un exposé.
C'est une situation unique au monde pour un si grand ensemble urbain, du moins à ma
connaissance. Comparaison n'est pas raison, mais tout de même… Ouvrons les ordinateurs des
habitants d'un confortable appartement bourgeois parisien, largement pourvus de liens avec des
citoyens des nations les plus prospères. A chaque émeute dans le Neuf Trois ou dans le Val
d'Oise, les courriels affluent du monde entier pour s'inquiéter de leur santé. Vu des Etats-Unis,
du Japon ou même d'Allemagne, la Seine Saint Denis est dans Paris, ce que confirment la presse
et les télévisions étrangères.
Or la dernière grande extension administrative de la Ville de Paris date de 1860. Ne viennent
ensuite que les deux bois de Boulogne et Vincennes, et des terrains marginaux. En réalité, le
périmètre de 1860 suivait l'enceinte fortifiée de Thiers, elle-même édifiée au début des années
(18)40 et conçue dix ans auparavant. Sur ce tracé est désormais installé le boulevard Périphérique,
dont le seul nom est une énormité au regard de l'espace métropolitain. Autrement dit
l'IntraPériphérique, bientôt vieux de deux siècles, était dès l'origine défensif. Il l'est toujours, dans
un genre moins militaire.
Initialement, toutefois, ce découpage a sa cohérence. En 1861, le nouveau Paris a 1,7 millions
d'habitants, et la banlieue 300 000, si on assimile celle-ci à l'ancien département de la Seine. De
plus le périmètre de la Ville garde à l'époque de fortes capacités de peuplement, favorisées par les
grands travaux d'aménagement, de sorte que Paris frôle 3 millions d'habitant dans les années
(19)20. Au recensement de 1954, la Ville représente encore 42% de la population de l'actuelle Ile
de France, Seine et Marne exclue. Bref, jusqu'à l'après (dernière) guerre, Paris garde une
prépondérance démographique sur ce qu'on peut, encore à ce moment, appeler banlieue, avec ses
implications de subordination, de revenus inférieurs, d'activités subalternes.
A la fin des années (19)50, le rapport démographique Paris/périphérie s'inverse complètement.
Par extension et dissémination, une grande région métropolitaine apparaît, même si le nom est
peu utilisé à l'époque. L'Etat prend en charge l'aménagement de ce territoire, via un District de la
Région Parisienne (en pratique un établissement public ancêtre de la Région), qui produit un
Livre Blanc, puis le Schéma Directeur de 1965, mis en oeuvre immédiatement, quoique approuvé
tardivement sous une forme différente (1976). Il existe donc pour cette période un gouvernement
de l'agglomération, même si on peut être réservé sur son action. Ensuite le retrait de l'Etat
commence dès la fin des années (19)70, et s'achève au début des années (19)80, avec les lois de
décentralisation. Nous parvenons ainsi à la situation actuelle.
Sur quel territoire raisonner aujourd'hui ? Les dernières données démographiques et sociales
complètes datent de 1999, il faut espérer qu'elles soient modernisées un jour. L'unité urbaine
Insee (9,6 millions d'habitant) est proche de la notion d'agglomération. L'aire urbaine (11,5
millions d'habitants), représente plutôt le bassin d'emploi. Le tableau qui suit fournit quelques
repères. Toutes les données disponibles suggèrent par ailleurs que la construction, la croissance
démographique et la création d'emplois sont plus fortes en périphérie qu'au centre, en valeurs
relatives comme absolues.
Décentrement, étalement
RGP 1999
Part
population
Part
territoire
Densité
habitants/ha
Part des
emplois
Taille des
ménages
Propriétaires
occupants leur
résidence
principale/ménages
Paris Ville 19% 1% 200 31% 1,9 30%
Unité
urbaine
hors Paris
67% 27% 29 60% 2,6 46%
Aire
urbaine
hors unité
urbaine
14% 72% 2 9% 2,8 69%
total 100 100 100
Satisfaisantes ou pas, ces évolutions conduisent à quelques conclusions, que j'exprime ici sous
forme lapidaire, dans le désordre : l'agglomération est pleine de vides et donc de terrains
aménageables ; le centre et la périphérie sont de fait complémentaires ; les principaux enjeux de
développement sont situés hors boulevard Périphérique ; il serait absurde de vouloir mener une
politique urbaine à la seule échelle de la Ville de Paris.

Fractures sociales et citoyennetés solidaires
Ces institutions radicalisent les fractures sociales et culturelles, ce qu'on peut observer
quotidiennement. Un parisien, canal historique : "Je me repère très bien dans Hong-Kong, mais je suis
toujours perdu en banlieue". Et inversement les jeunes des cités en crise expliquent qu'ils n'entrent
jamais dans la Ville centre. Ils l'aperçoivent seulement, depuis quelques sas sécurisés autour des
portes et de quelques gares RER. Consultons les guides touristiques, les chroniques
gastronomiques, les rubriques culturelles des journaux parisiens : la banlieue, 80% de la
population, n'existe pas. Le Monde, journal officiel de la République, peut relater sur une pleine
page les aventures d'un seul arbre boulevard du Montparnasse, mais ignore presque parfaitement
le sort du Val de Marne ou de l'Essonne, sauf quand les voitures brulent. Un demi-siècle
d'extension urbaine intense n'a pas su créer d'adresses lisibles, pas seulement pour les gens, mais
pour les activités qualifiées, sauf à la Défense, j'y reviendrai. C'est bien sûr en rapport avec une
prééminence absolue laissée à Paris, pas seulement dans les budgets de prestige, mais aussi dans
les têtes.
Voyons des statistiques sociales, de source DGI. Dans le 16ème arrondissement, par exemple, en
2005, 7% de la population relèvent encore du plus faible décile des revenus franciliens, rapportés
à l'unité de consommation (et 38% du plus haut décile). Mais à Bobigny, moins de 1% de la
population appartient au plus fort décile (et 23% au plus bas). Ces remarques concernent des cas
extrêmes, mais peuvent être généralisées. En simplifiant, de grands regroupements de pauvres
sont aussi des collectivités. C'est connu et médiatisé. Les riches (avec eux les leaders culturels et
les consommateurs), se rassemblent entre eux dans Paris et de rares communes périphériques.
On s'en doutait, les chiffres sont frappants. Par ailleurs Paris garde ses pauvres, y compris dans
les quartiers les plus opulents, comme une bonne dame patronnesse. Entre les deux se dessine
l'itinéraire des classes moyennes. Ghettoïsation de l'agglomération ou radicalisation des fractures
sociales ? Il y a débat sur le vocabulaire. De toute façon les conséquences sont dommageables,
non seulement sur les rapports sociaux, mais sur l'économie résidentielle et le dynamisme culturel
de la Métropole.
Ni l'évolution des revenus, ni le marché immobilier, ne font espérer une correction rapide de ces
tendances. Il est illusoire, en particulier, de trop attendre des politiques municipales de logements
sociaux, à supposer qu'elles soient actives. Dans les 6ème, 7ème, 8ème, 16ème arrondissement de Paris,
plus Neuilly, en proportion du parc, les HLM sont peu nombreux, comme on s'en doute, mais
dans l'absolu c'est près de 9 000 logements, déjà une ville. En 2005, 20% de leurs habitants
appartiennent au plus faible quintile des revenus franciliens, mais 25% relèvent du plus fort
quintile : en moyenne comme en distribution, cette population est plus favorisée que celle de la
Région dans son ensemble. Ou encore, en 2003 : dans les logements sociaux de Paris Ville, 30%
des ménages dépassent le plafond de revenus HLM, malgré de forts contingents de pauvres dans
les quartiers populaires des 17ème, 18ème, 19ème et 20ème arrondissements. Bien entendu les chiffres
sont forts différents en Seine Saint Denis. Concluons avec modération : en raison du mode
d'attribution des logements sociaux, leur capacité redistributive et leur pouvoir de mixité sociale
sont limités.
Tout de même, il faut bien affirmer un principe simple. Un banlieusard vaut un parisien et plus :
un banlieusard est un parisien, qualité ou défaut qui lui est reconnu partout ailleurs que chez lui. Il
ne s'agit pas seulement de morale, mais de développement et de politique cohérente
d'agglomération. C'est la seule façon de considérer dans leur ensemble des problèmes de
déplacement, d'emploi, de services. Dans le contexte inégalitaire actuel, comment par exemple
faire aboutir une politique de transport voulue par la municipalité parisienne elle-même ? Un
péage d'entrée pour les automobiles non résidantes ferait lever les fourches. Et l'extension du
réseau Vélib en banlieue pose d'immenses difficultés juridiques et techniques, tandis que sa nonextension
compromettrait tout l'avenir des circulations douces. Comment rendre solidaires des
citoyens et des acteurs économiques, comment attirer des investisseurs étrangers ou des immigrés
qualifiés, qui ne trouveront pas place dans la ville capitale, mais auxquels celle-ci, universellement
prestigieuse, refuse non seulement ses aménités, mais son nom ?
La simple domiciliation postale parisienne a son importance symbolique, et faciliterait
grandement les opérations d'aménagement sur des sites difficiles. Il a fallu l'accorder pour que des
entreprises viennent à La Défense, quoique sur le territoire de Puteaux et Courbevoie. A l'inverse
les bureaux neufs s'entassent sur les rares espaces parisiens disponibles à l'extérieur du bd
Périphérique, pourtant mal servis par le paysage et les transports en commun.
L'adresse londonienne est généralisée de longue date dans le Grand Londres, pour les habitants
comme pour les activités. Comment se peut-il que, concernant Paris, des options de ce genre ne
soient ni prises, ni même évoquées ? Londres est la seule métropole européenne rivale de Paris,
rivale aujourd'hui gagnante à beaucoup d'égards. Nul ne vantera ses services publics comme
facteur d'attraction. On lui reconnaîtra par contre sa capacité d'innovation institutionnelle. Le
Grand Londres a un maire et une assemblée directement élus depuis 2000, chargés de la stratégie
et des grands projets, au dessus des 32 "bourgs" : au total 1500 km² et 7,5 millions d'habitants,
tous londoniens. C'est un peu plus que la population de la Ville de Paris et des trois départements
Hauts de Seine, Val de Marne, Seine Saint Denis réunis, et le double de leur surface totale.
Projets
Un peu partout dans le monde, les planifications métropolitaines sont désormais glissantes dans
le temps, et procèdent par coordination de projets. En d'autres termes : moins de vision globale
du long terme, plus de gestion dynamique des initiatives publiques et privées. La rédaction
provisoire du Sdrif, citée plus haut, retient en partie la leçon : des intentions louables, peu de
zonages autoritaires, pas de programmation rigide d'équipements ; les principales dispositions
fonctionnelles et réglementaires sont des recommandations. En revanche les projets d'envergure
sont à peine esquissés, leur cohérence dans une perspective de développement n'est pas explicite.
Le schéma serait-il plus précis, qu'il poserait des problèmes de maîtrise d'ouvrage urbaine : qui
porteraient les projets, sans autorité d'agglomération et dans la dissymétrie des pouvoirs
communaux ? En somme, la Métropole souffre d'une paralysie projectuelle, si on m'autorise le
mot.
Prenons deux cas précis, à niveau d'ambition comparable, illustrant les inégalités de traitement
entre priorités centrales et besoins banlieusards. D'une part, la couverture du boulevard
Périphérique est une oeuvre pie, inscrite dans le contrat de plan et déjà commencée. Elle va
probablement se poursuivre sans discussion, sous la puissante conduite de la Ville de Paris. Elle
produira particulièrement des terrains neufs, sur lesquels la Ville installera peut-être des tours,
avec lesquelles elle souhaite améliorer ses recettes fiscales et mener une politique originale de
logements. La cadence de réalisation sera seulement modérée par des coûts pharaoniques,
exigeant des financements régionaux et nationaux. D'autre part, à un coût bien moindre, du
moins selon les vagues estimations dont on dispose, un métro en rocade de première couronne
est prévu depuis le schéma de 1965. C'est indispensable pour boucler le réseau de transport en
commun, et probablement pour diminuer significativement la circulation routière dans la
périphérie métropolitaine. Faute de maîtrise d'ouvrage, en raison aussi de la rivalité
SNCF/RATP, le projet est régulièrement oublié. On observe sa résurgence dans le Sdrif 2007,
sous le nom d'Arc Express (Metrophérique pour la Ratp). Sur la carte de destination générale du
territoire, c'est un "fuseau d'étude" épais. Ce qui laisse prévoir, pour commencer, des années
d'investigations sur l'itinéraire, les gares, les aménagements urbains contigus, le financement.
Poursuivons avec un souvenir douloureux. Londres a triomphé de Paris pour l'accueil des Jeux
Olympiques 2012. Du côté français, les médias ont abondamment montré le maire de Paris, le
président de l'Ile de France et le ministre des Sports se marquant à la culotte, présentant un projet
sans véritable coordinateur; dont le principal intérêt à terme était de réhabiliter la friche
Batignolles du très prospère 17ème arrondissement. Londres avait son maire, un chef de projet, et
la perspective d'aménager des centaines d'hectares défavorisés dans l'East End lointain, à la
frontière 93/77 sur une échelle francilienne. Il n'est pas nécessaire de soupçonner les londoniens
d'atroces perfidies pour penser qu'un délégué du CIO, venu d'un pays pauvre, puisse être sensible
à leurs objectifs.
Abordons enfin les urgences. La Métropole parisienne doit construire, sur des terrains équipés,
dans des quartiers bien conçus, valorisables, capables d'attirer une population diversifiée. Or
l'aménagement urbain est en panne, en Ile de France plus qu'ailleurs, si bien que les terrains à
bâtir se raréfient, avec pour conséquence leur renchérissement et l'aggravation de la crise du
logement. Il ne manque pas de ressources foncières potentielles, ni d'investisseurs, mais de
maîtrise d'ouvrage urbaine : les communes, institutions de proximité, avec des moyens limités,
hésitent à prendre les risques techniques, économiques et politiques de projets qui dépassent
facilement, chacun, le milliard d'euros d'investissements globaux. L'initiative doit revenir à une
autorité plus large, la ville gardant son rôle de voisinage.
Créer de nouveaux quartiers ne suffit pas, il faut assurer leur maintenance et leur développement.
Que se passerait-il, par exemple, si l'Epad3 était supprimé, et La Défense rendue à la vie civile,
c'est-à-dire aux administrations municipales ? Pour simuler l'évènement, il faut d'abord prendre la
peine de descendre de la dalle vers les quartiers indigènes de Puteaux et Courbevoie, par des
ascenseurs et des escaliers mécaniques en ruine ou des passages et passerelles sordides. Ensuite
l'explorateur observe les paysages urbains qui s'offrent à lui et pense ce qu'il veut, mais
assurément pas que les collectivités; pourtant riches, sont en état de gérer dignement le grand
quartier d'affaires. C'est donc à raison que le sort de l'Epad, institution typique d'une métropole,
est en débat depuis des années, faute de Métropole instituée.
Institutions
L'innovation institutionnelle se justifierait donc à deux échelles : une autorité métropolitaine, une
extension de Paris. Dans tous les cas, une simple conférence consultative (la Conférence
Métropolitaine) montrera vite ses limites. Soit une assemblée de plusieurs centaines de
collectivités, dont la plus forte est vingt fois plus peuplée que la suivante, et beaucoup plus
puissante encore en termes économiques et culturels : c'est la paralysie ou la pétaudière assurées.
Les relations bilatérales ne sont pas plus rassurantes. La municipalité parisienne mène une
estimable politique de dialogue avec ses voisines. Mais qui a suivi certaines de ces rencontres a
pensé aussitôt au partenariat égalitaire et franc que peuvent entretenir, disons, les Etats-Unis et le
Botswana.
3 Etablissement public d'aménagement de La Défense

Pour délimiter la Métropole dans son ensemble, un nouveau découpage géographique se
justifierait. Mais le mieux étant l'ennemi du bien, la Région Ile de France peut faire office de. A
condition qu'elle soit dotée de pouvoirs nouveaux, aujourd'hui dispersés dans diverses
institutions : la planification (pas seulement un schéma tous les 15 ans), les transports et
déplacements, les aménagements de grande périphérie, etc.
Pour Paris, il ne suffit pas d'absorber quelques communes riveraines. Les besoins d'espace, la
coordination des équipements, les questions sociales, la politique culturelle, l'encouragement aux
investissements par l'adresse parisienne, mériteraient d'être examinés sur toute la zone centrale
historique de l'agglomération, en gros sur les quatre départements de Paris et la première
couronne. Cela ne ferait jamais que la moitié de la superficie londonienne ou newyorkaise, à
population comparable, moins que Rome et Berlin, guère plus que Madrid, les trois dernières
étant moitié moins peuplées. La maquette institutionnelle existe, c'est précisément celle de Paris :
une mairie centrale et des mairies d'arrondissements qui remplacent les anciennes communes.