> grand Paris, une contribution de ALDEA

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I. Voir l’avenir en grand

Le Grand Paris n’est plus cet objet d’étude quelque peu « clandestin » qui mobilisait, il y a encore peu de temps, une poignée d’universitaires passionnés, la communauté des architectes-urbanistes « rêveurs » et quelques élus stratèges anticipant la montée en puissance de la question métropolitaine.

Il y a deux ans environ, le débat portait essentiellement sur la forme institutionnelle à promouvoir pour stimuler la compétitivité d’un territoire dont la définition du périmètre apparaissait comme la clé de lecture de toutes les interrogations sur son avenir. Une institution, un périmètre, bref, un cadre, et le projet suivrait. Il y avait sûrement là un ordre des priorités discutable, qui fut coûteux en temps et en énergie pour les élus locaux franciliens.

Quoi qu’il en soit, il est aujourd’hui loin le temps des comparaisons avec les autres métropoles mondiales pour comprendre le meilleur régime d’administration de l’agglomération parisienne. Loin aussi les réflexions de l’ADCF[1] qui listait trois scénarios d’évolutions institutionnelles du Grand Paris : le modèle de la marguerite (scénario de la polycentralité), de Haussman II (Paris phagocytant les communes périphériques) ou de Métropolis (intercommunalité réunissant Paris et l’ensemble des communes de la 1^ère couronne)[2]. Loin enfin le rapport Dallier préconisant la création d’un Grand Paris issu de la fusion des trois départements de première couronne, ravivant ainsi le souvenir du département de la Seine disparu en 1968[3].

En quelques mois, l’idée d’un Grand Paris a changé de braquet et élargi son champ de considérations. Non pas que la question institutionnelle ait disparu. Il est d’ailleurs probable qu’elle refasse son apparition prochainement. Mais l’Etat a souhaité initier une nouvelle réflexion sur des orientations stratégiques possibles et souhaitables pour l’avenir de la métropole parisienne.

Les idées ne manquaient pourtant pas. Le Schéma directeur de la Région Ile de France (SDRIF), approuvé en 2008 par des élus régionaux démocratiquement élus, et fruit d’un long travail de réflexion partagée, reste, aujourd’hui encore, délibérément bloqué par le gouvernement. Le SDRIF n’est donc pas légalement applicable et opposable. Etrange conception de la légitimité d’une décision pourtant démocratique.

Quoi qu’il en soit, le président de la République a lancé une nouvelle réflexion sur l’avenir métropolitain en mobilisant dix équipes d’architectes-urbanistes pour dessiner la métropole de demain : « la métropole de l’après Kyoto ».

Faire appel à des architectes urbanistes n’est pas anodin. Un tel choix permet de populariser l’idée d’un Grand Paris autour d’images futuristes, de représentations visuelles utopiques, grandioses qui interpellent le plus grand nombre sur les usages de la ville de demain. Ces images du Grand Paris sont pour la plupart pertinentes voire intrigantes. Elles « bousculent »  les élus et les citoyens quand au devenir de leur territoire. Mais ces propositions imagées ne sont pas rigoureusement connectées à la réalité politique locale. Liées à un contexte global, oui. A des caractéristiques locales, assurément. Mais à une configuration politique et institutionnelle particulière, non.

En quelques mois, nous sommes donc passés d’une réflexion sur la gouvernance politique du Grand Paris, s’intéressant prioritairement aux jeux d’acteurs locaux, aux questions de périmètre, – etc. – à une réflexion déconnectée de ces enjeux, interpellant uniquement les élus et les citoyens sur la morphologie et le positionnement de la métropole de demain.

Belle habilité du Président de la République que celle d’avoir su renverser l’ordre des priorités en faisant mine de ne donner crédit qu’aux idées pour mettre à leur services les questions de gouvernance. De belles images et de nobles ambitions ont un pouvoir d’interpellation et de séduction suffisant pour trancher, ensuite, autoritairement sur la question de leur concrétisation. En demandant à des « artistes » de produire de grandes envolées architecturales, il faisait passer au second plan le débat épineux sur la gouvernance locale du grand Paris.

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II. Du faste architectural à la froideur d’un métro automatique

Le Grand Paris devient donc une idée populaire (aux deux sens du terme) en passant des considérations institutionnelles au domaine du rêve, de l’imagination, de l’interpellation du public. Mais que reste-t-il de cette architecture toute puissante dont les prétentions, plus ou moins imposantes, ont été exposées à la Cité de l’architecture ? Il n’en reste que la froideur d’un projet de métro automatique censé consacrer et renforcer les principaux pôles de développement économique et scientifique franciliens (Saclay, Versailles, Roissy, etc.) en assurant une meilleure connexion entre eux.

Par cette ambition, l’Etat assume pleinement un rôle national qui consiste à développer  non pas le Grand Paris mais la Région-capitale afin de consacrer sa fonction de locomotive économique pour l’ensemble de la France. La légitimité de ce rôle peut difficilement lui être contestée.

Le développement du Grand Paris n’est pas affaire de militantisme ou d’étroitesse d’esprit. Il serait donc déplacé d’affirmer ici que la compétitivité francilienne est un faux enjeu ou une priorité de second rang, notamment lorsque l’on réfléchit à l’échelle de la France entière. Le Métro automatique du Grand Paris est nécessaire et utile pour décloisonner certains espaces à haute valeur compétitive. Pour autant, conditionner le développement d’un territoire aussi complexe à la bonne santé de quelques locomotives économiques est, au mieux, une considération restrictive, au pire, une faute de jugement.

Les travaux des dix architectes urbanistes ont montré à quel point le développement durable d’un espace métropolitain reposait sur la prise en compte concomitante de champs d’intervention complémentaires comme la compétitivité économique, certes, mais aussi le logement, la préservation de l’environnement, l’accessibilité des espaces de proximité, la cohésion sociale, etc. Bref, pour reprendre les termes de Christian de Portzamparc, il existe « un lien consubstantiel entre croissance de la métropole internationale et bien-être de ceux qui y vivent »[4].

Or, tout se passe aujourd’hui comme si l’Etat ne voyait dans la question sociale que les symptômes d’une déficience d’infrastructures. La politique de la ville a, par exemple, été, en partie, réduite à de larges opérations de rénovation urbaine touchant essentiellement au cadre bâti des quartiers sensibles (opérations ANRU). Avec le Grand Paris, la même logique prévaut, à une échelle métropolitaine cette fois. La question du bien – être social sera résolue si la métropole dispose d’infrastructures performantes permettant de doper la compétitivité du territoire.

Et que choisir de mieux, dès lors, qu’une ligne de métro moderne, qui se voit, qui demeure dans le temps, qui marque l’espace et fige les esprits ? La visibilité de ce type d’action publique et sa pérennité dans le temps est, sans aucun doute, l’un de ses déterminants essentiels, bien qu’inavoué.

Le Monde

Pourtant, si la qualité de vie tient à la facilité des déplacements – l’ensemble des équipes d’architectes-urbaniste a abordé le sujet –  ce sont d’abord les déplacements de proximité qu’il s’agit d’améliorer, notamment de banlieue à banlieue, qui couvrent aujourd’hui 70% des trajets quotidiens[5]. On peut dès lors, légitimement, s’interroger sur le bien-fondé d’un Grand Paris réduit à un seul projet de transport, traversant de nombreuses zones à faibles densités, qui privilégierait les déplacements rapides d’un pôle économique d’envergure à un autre sans nécessairement se préoccuper des trajets de proximité en zone dense (plus lents, plus rapprochés, avec des modulations de vitesse [6],etc.). Derrière ces enjeux se pose la question de savoir si le développement économique métropolitain découle ou génère la résolution de la question sociale. Le gouvernement semble avoir fait le second choix tandis que la plupart des équipes d’architectes-urbanistes ont montré qu’un tel calcul mécanique, à sens unique, ne pouvait que conduire à l’impasse. Le projet Arc Express (rocade en zone dense reliant les différents axes RER), défendu par la Région Ile de France, fait d’ailleurs un pari résolument différent de celui défendu par l’Etat en misant d’abord sur la cohésion sociale au sein des territoires de banlieue[7].

En se concentrant sur une infrastructure d’intérêt national et en laissant parallèlement le flou sur la mise en œuvre du projet de la Région (Plan de mobilisation des transports en commun comprenant l’Arc Express), le gouvernement prête le flan à la critique et laisse craindre un projet du Grand Paris totalement déséquilibré.

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III. Le déni des élus locaux

Après le fond, les critiques se portent naturellement sur la forme. Le projet de loi du Grand Paris et les conditions de son élaboration ont suscité de vives réactions, dénonçant un retour en force de l’Etat et une remise en cause inacceptable de la légitimité des élus locaux.

Il est vrai que la rapidité avec laquelle le projet de loi élaboré par Christian Blanc a succédé à la restitution des résultats de la consultation internationale peut laisser songeur. Mais ce qui rend davantage perplexe encore est le manque de débat initié autour du projet porté par le gouvernement. Les élus locaux ont très peu été associés à la démarche de l’Etat et ce, malgré les positions publiques qu’ils avaient déjà pu exprimer avant la sortie du texte. Beaucoup d’entre eux se sont naturellement élevés contre le projet de loi lorsque celui-ci leur a été tardivement transmis.

Pour construire son métro automatique, l’Etat prévoit, en effet, la création d’une société du Grand Paris (SGP) au sein de laquelle il sera majoritaire. Le STIF y est, pour l’heure, curieusement absent alors qu’il est pourtant l’autorité organisatrice des transports en Ile de France. La SGP pourra conclure des contrats de développement territorial avec les communes et les EPCI concernés par la stratégie globale de développement du Grand Paris. L’Etat disposera d’un droit de préemption principal pendant 18 mois sur les zones définies dans les contrats de développement territorial signés. Les opérations d’aménagement décidées s’imposeront à tout document d’urbanisme existant, y compris le SDRIF. Cette remise en cause potentielle du droit du sol dont disposent les élus locaux et des orientations stratégiques qu’ils auront déjà pu édicter sur leur territoire provoque la colère de nombre d’entre eux, y compris dans les rangs de la droite. D’autres y voient, au contraire, la possibilité de négocier directement avec l’Etat des projets d’aménagement et d’accélérer, ainsi, leur mise en œuvre[8].

Quoi qu’il en soit, la procédure envisagée est sans équivoque sur les intentions de l’Etat. Il n’y aura pas de discussions sur le bien-fondé du projet global mais seulement quelques ajustements négociés sur sa traduction locale.

Cette manière de faire laisse entrevoir un retour plus visible et plus direct de l’Etat dans l’administration des territoires. La subtilité avec laquelle l’Etat « gouvernait à distance »[9] par des procédures d’appels à projets et de mise en concurrence de l’échelon local semble s’effacer au profit de dispositifs d’intervention plus tranchés. La suppression de la taxe professionnelle et la reprise en main des finances locales qu’elle implique suit la même logique. L’Etat organisateur semble refaire surface sans se soucier, outre mesure, de la manière dont il va maquiller les atteintes qu’il porte aux principes de la décentralisation.

Si la voix des élus locaux parait dérisoire dans le projet du Grand Paris, celle des citoyens paraît plus timide encore. Certes, un site participatif vient d’être mis en ligne pour collecter les avis des Franciliens[10]. De même, sept rencontres territoriales seront organisées d’ici la fin de l’année pour présenter le projet du Grand Paris et répondre aux questions posées. Mais il apparaît clairement qu’il ne s’agit-là que d’un vernis pseudo-démocratique qui ne change en rien la donne politique. La concertation implique du temps, de la pédagogie, de l’ouverture et de l’écoute. Au vu de l’intérêt accordé aux souhaits des élus locaux, on peut imaginer sans trop d’incertitude le sort qui sera réservé aux opinions citoyennes exprimées sur le projet du Grand Paris. D’ailleurs, la Commission Nationale du Débat Public (CNDP), que l’on peut difficilement accuser pour ses prises de position partisanes, ne s’y trompe pas et affirmait récemment : « La CNDP s’étonne que pour un projet d’aménagement particulièrement important, la participation du public au processus décisionnel soit limitée à une simple consultation sans la garantie d’une autorité indépendante. En effet, le projet de loi place la consultation sous la seule autorité de l’Etat, à la fois maître d’ouvrage, chargé d’établir et valider le dossier destiné au public, d’en dresser le bilan et de décider de l’avenir du projet ». « Elle s’inquiète enfin que l’exposé des motifs présente ces dérogations comme ayant vocation à  s’appliquer plus largement ».

Le constat dressé par la CNDP, un tantinet inquiet sur l’avenir des autorités indépendantes, est sans équivoque sur le retour de l’Etat dans le gouvernement des territoires.

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IV. Le Grand Paris, une métropole à vivre

Critiquer le projet du Grand Paris porté par l’Etat est chose aisée tant les conditions de son élaboration et sa géométrie interne laissent perplexes. Apporter des propositions ou des pistes nouvelles est, en revanche, plus compliqué et, par là même, plus risqué.

Sur le fond tout d’abord, les travaux des dix équipes d’architectes-urbanistes ont montré de manière évidente que  les métropoles sont à la fois de formidables espaces de production de richesses et de véritables machines à exclure. Ce paradoxe révèle les difficultés à concilier deux échelles de la réalité métropolitaine : la compétition internationale d’une part et le cadre de vie d’autre part ; le global et le local en quelque sorte.

Avec le projet du Grand Paris imaginé par l’Etat, ces deux niveaux continuent de se superposer sans que ne soient pensées les conditions de leur combinaison vertueuse. Le métro automatique cherche à intensifier les fonctions productives de la métropole mondialisée sans pour autant se projeter réellement à des échelles plus locales, liées au quotidien des Franciliens. Encore une fois, l’Etat est légitime pour faire du Grand Paris une Région capitale, motrice pour l’ensemble du territoire national. Mais cette prétention, aussi légitime soit-elle, ne doit pas réduire la métropole parisienne à quelques locomotives économiques et scientifiques sans se soucier de la manière dont sera fait le lien entre espaces fonctionnels (Roissy, La Défense, etc.) et espaces de proximité. C’est ce fossé permanent qu’il convient de combler.

Sans une pensée de la continuité et de la contigüité, le grand Paris sera perçu par le plus grand nombre comme un projet technocratique, déconnecté des réalités locales. Il n’y a pas d’opposition à jouer le jeu des grandes métropoles mondiales et à tenter d’aménager les mouvements que cette compétition génère.

Le concept de « ville-monde », avancé dans le projet de loi, pourrait davantage intégrer la conciliation de ces deux échelles de la réalité métropolitaine plutôt que de se focaliser sur les enjeux de rayonnement international et laisser aux collectivités locales les questions de cohésion sociale.

SDRIF

Une telle ambition implique de réfléchir à une nouvelle géographie économique de la Région francilienne qui relocalise les archipels de compétitivité dans leur contexte territorial. La réflexion en termes de cadrans ou de faisceaux développée dans le SDRIF est, en ce sens, intéressante car elle permet de faire ce lien nécessaire entre le territoire et les flux mondialisés qui le traversent

A titre d’exemple, Roissy ne se résume pas à une question de trafic aérien, de fret ou de hub. L’activité de la plateforme, au-delà de son ouverture sur le reste du monde, implique aussi toute une gamme d’activités sous-traitantes (services, restauration, nettoyage, etc.) qui gravitent plus ou moins loin du cœur de l’aéroport. De même, ce n’est pas seulement la fluidité des relations avec Paris qui importe mais aussi la qualité des transports entre les entreprises situées sur la plateforme et les différentes zones résidentielles qui la bordent. Et ce, d’autant plus qu’une grande part des salariés de la zone aéroportuaire travaillent à des horaires atypiques, pour lesquels la voiture s’avère être le seul moyen de déplacement. L’activité de Roissy et son attractivité pour les entreprises dépend donc tout autant du contexte international que d’un ensemble de facteurs complexes dont la traduction spatiale ne doit pas être négligée. En d’autres termes, l’espace physique n’est pas seulement le support d’expression privilégiée de dynamiques d’échanges économiques mais peut contribuer largement à leur vitalité, si tant est que l’on raisonne au-delà d’une infrastructure (l’aéroport) ou d’une concentration de bureaux (La Défense). Notre idée, serait-on tenter de dire avec l’équipe Studio 08,  est que « si l’on veut développer les performances de la métropole parisienne, y compris les performances économiques, il est plus raisonnable de commencer par une modification radicale de ses caractères spatiaux »[11].

Sur le plan social, les dynamiques métropolitaines génèrent de l’exclusion, notamment chez les migrants qui rejoignent en masse l’agglomération parisienne pour son caractère métropolitain (rayonnement international, échanges, dynamiques économiques, etc.). Cette logique perverse, qui associe en boucle facteurs d’attractivité internationale et logiques d’exclusion sociale, doit être enrayée, notamment en s’appuyant sur l’ensemble de ces « diasporas » qui renforcent les connexions du Grand Paris au reste du monde. Cette diversité culturelle et sociale est porteuse de nouvelles pratiques, d’innovation économique et de solidarités qui contribueront à renforcer la cohésion territoriale du Grand Paris (liens centre-périphérie, etc.)[12]. Le bouillonnement des « accents », des traditions, des perspectives qui caractérisent la métropole est assurément une richesse à davantage valoriser.

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VI. Paris Métropole : une opportunité à ne pas gâcher

Sur la méthode enfin, on ne peut s’empêcher de voir dans le projet de loi de l’Etat une reprise en main cavalière de l’idée métropolitaine alors même que les élus locaux avaient, auparavant, amorcé les débats sur le sujet. L’une des principales conséquences de cette organisation des collectivités franciliennes face à un objet dépassant de loin les logiques de leur périmètre est la création d’un syndicat mixte d’études nommé Paris Métropole.

Cette instance, composée aujourd’hui de 104 collectivités, s’est donnée pour ambition d’être un lieu de délibération capable d’atteindre la taille critique et la légitimité suffisante pour concilier les points de vue de chacun et porter une vision globale de l’avenir métropolitain, aussi bien sur des enjeux prospectifs que sur des projets à caractère opérationnel.

Soyons clair, Paris Métropole est une toute jeune structure dont la force de frappe est aujourd’hui limitée face aux velléités de l’Etat. Mais lui faire un procès en efficacité serait un faux procès pour deux raisons. Tout d’abord, il s’agit de la seule instance crédible[13] susceptible de porter un point de vue collectif dépassant les logiques partisanes et étriquées d’élus locaux braqués sur leur pré-carré communal ou intercommunal. Ensuite, Paris Métropole n’a jamais prétendu être un maître d’ouvrage mais se place davantage en organe de réflexion et de propositions à destination des porteurs de projets opérationnels.

Notons enfin qu’à l’heure où l’on ne cesse de dénoncer le mille-feuille territorial et la dispersion des ambitions stratégiques, on en viendrait presqu’à se demander si cet éclatement des collectivités n’est pas aussi un bon moyen pour l’Etat de justifier son intervention, quitte à nier l’existence de forums d’élus locaux lorsque ces derniers ont pourtant compris que c’est en se regroupant que leurs positions auront un plus large écho.

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Conclusion

Le Grand Paris n’a cessé d’osciller entre préoccupations institutionnelles et réflexion stratégique sans jamais n’avoir fait l’objet d’un juste équilibre. Alors que le débat fait aujourd’hui son entrée à l’Assemblée nationale, ce sont de nouveau les questions de procédures et de démarches qui font l’objet de la plus grande attention, faisant ainsi peser le risque d’une discussion superficielle sur le contenu du projet et la vision de l’espace métropolitain qu’il traduit.

Ces va-et-vient successifs et tactiques ont tendance à simplifier la question métropolitaine et à mettre hors du coup les citoyens qui pratiquent un territoire de plus en plus écartelé entre des enjeux d’échelle différente. Se pose finalement la question de savoir s’il faut « faire vite » ou « faire ville »[14] ?

[2] ADCF, L’intercommunalité francilienne, les scenarii pour demain, octobre 2007.

[3] Philippe Dallier, Le Grand Paris : un vrai projet pour un enjeu capital, observatoire de la décentralisation, avril 2008.

[4] Consultation internationale pour l’avenir du Paris métropolitain, Equipe Christian de Portzamparc, synthèse en ligne, 2009

[5] 70 % : part des déplacements de banlieue à banlieue dans le nombre de déplacement total (plus de 30 % des déplacements se font en marchant, et 30 % sont motorisés). Source : EGT (DREIF/INSEE, 2003). Chiffres et source cités dans Marc ENVEWELD, « la fracture sociale de la mobilité », Le Monde diplomatique, novembre 2009.

[6] Marc Wiel, « Grand Paris : Qui sont les nouveaux professionnels de l’illusionnisme? »  mai 2009 – http://www.urbaplus.org/IMG/pdf/Grand_Paris_Wiel_mai2009.pdf

[7] Ariane AZEMA, Xavier DESJARDINS, « le Grand Paris de Christian Blanc : le grand déni démocratique », Terra Nova, 6 octobre 2009.

[8] Sur l’effet d’aubaine du Grand Paris, voir notamment les déclarations récentes de Patrick Braouzec, député PCF de Seine-Saint-Denis et Président de la Communauté d’agglomération de Plaine Commune, « On ne dit pas non au Grand Paris », Le Monde, 23 novembre 2009. Son DGS, Jacques Marsaud, soutient la même position, à savoir qu’il est plus facile de négocier avec l’Etat en situation de partenariat. Voir notamment, Grand Paris : «Mieux vaut un Etat colbertiste que la spéculation foncière» – Interview de Jacques Marsaud, La Gazette des Communes, 11 septembre 2009.

[9] Renaud Epstein, « Gouverner à distance. Quand l’Etat se retire des territoires », Esprit, N° 11, 2005.

[10] www.mon-grandparis.fr

[11] Consultation internationale pour l’avenir du Paris métropolitain, Equipe Studio 08, Livre Chantier 2, 2009

[12] Cette idée est également développée dans Daniel Behar et Philippe Estèbe, « Le projet du Grand Paris n’est pas métropolitain », Le Monde, 23 novembre 2009

[13] L’initiative récente de Patrick Devedjan consistant à créer une structure de réflexion sur le Grand Paris (« Ile de France Métropole »), qui serait le pendant à droite d’un Paris Métropole jugé de gauche, n’est pas à nos yeux une initiative crédible tant elle fonde sa légitimité sur une exacerbation démesurée des logiques politiques dans le débat métropolitain.

[14] L’expression est de Marc Endeweld, « la fracture sociale de la mobilité », Le Monde diplomatique, novembre 2009