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Voici l'article écrit par Pierre Mansat et Elodie Lamouroux

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Dossier Métropole parisienne et développement durable

Encyclopédie du développement durable développée par 4D

Vers Paris Métropole ou une nécessaire coordination pour répondre aux grands enjeux à l’échelle métropolitaine

Un article de Pierre Mansat, adjoint au Maire de Paris chargé de Paris Métropole et des relations avec les collectivités territoriales d’Ile-de-France

Le contexte de la création de Paris Métropole

La création de Paris Métropole s’inscrit dans une démarche enclenchée par des élus de l’agglomération parisienne avant même 2001.

En Novembre 1999 j'ai lancé un réseau appelé "Paris métropole ouverte" pour rechercher des réponses à l'exigence d'une nouvelle urbanité autour de Paris, coeur d'une région plus solidaire.

L’histoire de Paris était marquée par l’indifférence réciproque de Paris et des collectivités qui l’entouraient, qui pour beaucoup d’entre elles avaient été des « territoires servants » pour la capitale.

Dès le 5 décembre 2001, près de 400 acteurs de la vie publique en Ile-de-France étaient réunis à la Maison de la RATP à l’invitation du Maire de Paris et du Président du Conseil Régional, pour amorcer un dialogue inédit sur les formes de coopération envisageables entre Paris et les collectivités territoriales du coeur de l'Ile de France.

Cette rencontre était animée par la volonté d’insuffler une dynamique territoriale, fondée sur une meilleure connaissance mutuelle des collectivités. Trois thèmes de dialogue étaient identifiés par les élus présents : les transports, le logement, et l’élaboration de projets d’intérêt commun.

Dans le prolongement de cette démarche la Ville de Paris a mis en place de nombreuses coopérations bilatérales avec des communes, mais également avec des intercommunalités et des départements, et signé une dizaine de protocoles de coopérations. Ces actions ont été relayées dès 2001 par Extramuros, la lettre de la coopération territoriale[1], qui a contribué à mettre en place une vision partagée du territoire du cœur d’agglomération.

Parallèlement aux différentes coopérations bilatérales engagées par la Ville de Paris avec diverses communes, intercommunalités et départements, le travail sur le schéma directeur régional a confirmé la nécessité de créer un lieu pérenne de débat et d’analyses entre les élus du cœur de l’agglomération parisienne.

 Après un tour d’horizon des expériences françaises et étrangères, en 2006, un collectif de quelques élus a pris l’initiative de créer une Conférence métropolitaine[2], non institutionnelle et ouverte à tous les élus qui souhaitaient s’y rendre (en moyenne 150 élus étaient invités). Y participaient le président de la Région et des maires, présidents d’EPCI ou de conseils généraux, ou leurs représentants.

En l’absence de présidence de la Conférence, l’organisation des rencontres s’appuyait sur un collectif volontaire d’animation, un secrétariat, composé de près de 20 élus.

La Conférence métropolitaine s’est réunie à 12 reprises et a organisé différentes initiatives entre juillet 2006 et juillet 2009.

L’objectif était de mettre en place une véritable interterritorialité, permettant aux élus de la métropole, de tous les échelons, d’échanger leurs points de vue, de partager un diagnostic et d’identifier des enjeux communs en matière de transports et déplacements, de développement économique et d’emploi, de logement, de gouvernance, d’aménagement…

C’est lors d’une des séances de la Conférence métropolitaine, en novembre 2006 à Montreuil, qu’a émergé le consensus sur la nécessité et l’urgence de lancer les études pour un transport en commun ferré de rocade en petite couronne.

Parallèlement, la création de mon blog[3], en 2007, a permis de faire émerger la reconnaissance du fait métropolitain en relayant les contributions d’experts, de plus en plus nombreuses sur le sujet,  et de nourrir un débat sur la gouvernance métropolitaine.

Un cap est franchi lors des Assises de la métropole, le 25 juin 2008. Les élus affirment leur volonté de construire une vision partagée de l’avenir de la métropole, de développer des réponses à l’échelle métropolitaine sur les questions du logement, de l’attractivité économique et du développement durable ainsi que d’assurer une affectation plus équitable des ressources et un partage équilibré des efforts de solidarité entre les territoires. Pour organiser cette démarche, ils ont impulsé la création d’un syndicat mixte d’études : Paris Métropole.

Cette organisation permettait  de se doter d’un outil plus opérationnel pour trouver les réponses aux enjeux posés à leurs territoires.

Ils ont ainsi voulu pouvoir engager des études, des simulations sur un certain nombre de domaines de la gestion publique locale, pour ensuite les discuter ensemble. Pour garantir un niveau élevé d’analyse, de recherche et de propositions, il fallait une structure plus intégrée, dotée d’un budget et surtout indépendante des institutions existantes : c’est ainsi qu’est né le syndicat mixte Paris Métropole.

Le secrétariat de la Conférence métropolitaine s’est réuni très régulièrement entre l’été et l’automne 2008 pour élaborer des statuts qui ont été soumis à deux reprises à l’ensemble de la Conférence métropolitaine : le 1^er octobre à Nogent, puis le 5 novembre à la Mairie du XXe arrondissement de Paris.

Les collectivités et EPCI qui souhaitaient en être membres « fondateurs » ont délibéré entre novembre 2008 et mars 2009. Le 12 mars, les statuts du syndicat ont été envoyés au Préfet (représentant de l’Etat dans la Région), pour qu’il arrête la création de Paris Métropole. Ce fut chose faite le 30 avril 2009, une journée après une célèbre intervention du Président de la République sur sa vision du « Grand Paris ».

Pourquoi Paris Métropole ?

Dans le cadre de la Conférence métropolitaine, les élus locaux ont montré que de nombreux sujets devaient être traités à l’échelle métropolitaine, dont les réalités fonctionnelles et internationales sont essentielles pour une ville-monde comme Paris.

Vu de Los Angeles, l’aéroport de Roissy, le Grand Stade et La Défense sont à Paris. Et le Paris institutionnel n’est pas la propriété des seuls habitants des vingt arrondissements, mais le centre de la ville de 8 millions d’habitants qui sont de Clichy, d’Evry, de Versailles ou de Bobigny, mais qui sont aussi Parisiens comme à Londres on est de Hackney ou de Southwark et Londonien.

Les aéroports, les pôles d’affaire, le grand stade, mais aussi la population qui réside ou travaille autour de Paris, contribuent à lui donner son rang de capitale et constituent la métropole, un ensemble de territoires interdépendants qui connaît toutes formes d’inégalités.

Une des spécificités du territoire métropolitain, c’est qu’il s’étend dans un périmètre aux contours très flous lié de plus en plus en plus, non pas à la densité de résidents, mais à la densité des  circulations, des échanges, des flux. L’espace des réseaux impose son empire à celui des territoires.

Les espaces qui le composent se sont progressivement spécialisés et sont ainsi devenus interdépendants. Cet état de fait a contribué à renforcer des inégalités criantes en Ile-de-France.

Il s’agit donc bien d’organiser les relations entre les parties d’une agglomération capitale qui couvre environ 1 400 km² et rassemble entre 7,5 millions et 8 millions d’habitants.

Cette interdépendance des territoires a été trop longtemps sous-estimée alors même que la solidarité territoriale est l’une des conditions d’une attractivité économique aujourd’hui indispensable dans la confrontation planétaire entre les grandes métropoles.

Il était donc nécessaire et urgent de s’accorder pour répondre collectivement aux besoins de la population exprimés aujourd’hui, tout en anticipant ceux de demain.

Ce syndicat, par ses études et les échanges qu’il suscite, doit être en mesure de proposer une meilleure  coordination des politiques publiques, de faire émerger des projets partagés et de faire progresser une culture métropolitaine partagée, dans un objectif général de développement durable et de réduction des inégalités sociales et territoriales.

Cette structure, comme la Conférence métropolitaine dont elle est issue, doit rester un lieu fortement politique de réunion des Maires et des Présidents, fondé sur le respect mutuel, l’intelligence collective qui permet de débattre sans tabous, d’envisager des solutions sans les contraintes propres aux institutions, tout en restant fidèle à ses objectifs de pragmatisme, de responsabilité et d’efficacité à court et moyen termes.

Il s’agit de créer de l’intelligence collective sans a priori sur la nature de la forme institutionnelle qui pourrait, demain, prendre en charge la mise en œuvre d’un projet commun. La question cruciale aujourd’hui est dans le « comment faire » : avec quels moyens et avec qui.

Pour répondre à cette question, Paris Métropole doit élaborer de nouveaux modes d’actions, mobiliser ceux qui peuvent et doivent agir, porter l’image d’une métropole polycentrique, unie et cohérente dans ses choix, fédérer les initiatives, aider à construire des solutions innovantes, coordonner les outils existants.

L’objectif est que les territoires qui composent la métropole évoluent de manière équilibrée et cohérente, entre eux, mais aussi avec l’ensemble du territoire régional.

Les principaux enjeux sont connus. Il y a les sujets urgents pour les habitants que sont le logement et les déplacements, mais également de dessiner la métropole de demain : une métropole qui ait sa vie, son rythme, ses axes, ses modes de transports, ses espaces et ses moments de rencontre ou de détente.

Le renforcement des richesses sur le territoire métropolitain et la création de nouvelles solidarités financières et fiscales entre les collectivités locales du cœur de l’agglomération en lien avec l’ensemble seront un élément moteur.

Qu’est ce que Paris Métropole ?

Paris Métropole est, d’une point de vue juridique, un syndicat mixte d’étude ouvert mis en place le 10 juin 2009 à Clichy-sous-Bois. Il regroupe, à l’été 2009, 98 collectivités, dont le Conseil régional d’Ile-de-France, 5 Conseils généraux, la Mairie de Paris, 20 intercommunalités et 71 communes.

L’échelle d’intervention de ce syndicat s’étend au sein de l’agglomération, principalement dans les territoires les plus denses et les plus impactés par la métropolisation. Elle est discontinue, du fait de la libre adhésion des collectivités et pour tenir compte du caractère polycentrique de notre métropole organisée par réseaux et constellations, de structures intercommunales notamment.

Pour reprendre des propos de Guy Burgel, l’espace sur lequel nous travaillons « n'est pas défini a priori et de façon pérenne par la carte administrative et institutionnelle, mais son étendue et sa durée sont déterminées par la nature du dessein recherché. »

C’est un syndicat car il ne s’agit pas de créer une nouvelle collectivité.La démarche de Paris Métropole ne crée pas un échelon supplémentaire, mais vise à poursuivre le dialogue engagé depuis 2006 avec la Conférence métropolitaine, à créer solidarité et dynamique de projets, avec tous les niveaux de collectivités de petite et grande couronne. C’est un outil commun aux collectivités franciliennes qui vient en complément des dynamiques intercommunales. C’est ce qui fait son caractère innovant et fédérateur.

Chaque collectivité, peu importe le nombre de ses habitants, dispose d’une voix dans cette instance qui prévoit, statutairement, d’associer à ses travaux les grands syndicats techniques, les chambres consulaires, les représentants des milieux socio-économiques et universitaires, entre autres, au sein d’un comité des partenaires.

Les membres du syndicat reconnaissent tous que le développement économique de la métropole nécessite un renforcement considérable des solidarités territoriales, notamment par le biais des outils financiers et fiscaux.

Avec l’ambition de résorber durablement les inégalités de développement au sein des territoires,  de contribuer à l’adaptation écologique de la métropole  et de favoriser l’essor économique sur le territoire métropolitain, Paris Métropole a pour objet la réalisation d’études de niveau métropolitain.

Ses travaux visent à définir des partenariats possibles pour des projets de dimension métropolitaine, proposer les modalités d’une solidarité financière et fiscale au sein de la métropole et à l’échelle régionale, ainsi que d’une évolution de la gouvernance de la métropole.

Paris Métropole a organisé une séance plénière consacrée aux grands projets de transports pour l’Ile-de-France et à la recherche de solution pour leur financement. Il investit les sujets d’actualité, tel que le projet de loi sur le « Grand Paris », tout en poursuivant ses réflexions sur des sujets identifiés comme prioritaires par ses membres. Ainsi, les élus de Paris Métropole se réunissent au sein de 4 commissions consacrées aux déplacements et à la mobilité, au logement, au développement et aux solidarités ainsi qu’aux projets métropolitains.

Paris Métropole face au « Grand Paris » de l’Etat

Le 26 juin 2007 à Roissy, et alors que la Conférence Métropolitaine était mise en place depuis un an, le Président de la République, un mois après son élection, a montré son intérêt pour la capitale en consacrant un discours à l’avenir de la région Ile-de- France; il y déclare notamment que «Paris est la seule agglomération de France à ne pas avoir de communauté urbaine ».

Afin de renforcer l’attractivité de la capitale nationale, le Président a affirmé sa volonté de développer des projets, puis une nouvelle gouvernance, et ce, en concertation avec les franciliens et leurs élus.

Début 2008, le ministère de la Culture a lancé une consultation internationale de recherche et développement pour l’avenir du Grand Pari(s) de l’agglomération parisienne. 10 équipes internationales pluridisciplinaires, mais organisées autour de grands architectes (Jean Nouvel, Christian de Portzamparc, Antoine Grumbach, Roland Castro, Richard Rogers…) ont été chargées de réfléchir à l’avenir de la métropole du 21ème siècle en général et à l’avenir de l’agglomération parisienne en particulier. Paris, la Région et l’Association des Maire d’Ile-de-France se sont associé à cette initiative qui les concerne au premier plan.

Début 2008 également, le Président a nommé Christian Blanc secrétaire d'Etat chargé du développement de la région Capitale. Il avait pour objectifs de définir des grands projets qui enteront dans le cadre du Grand Paris avant la fin de l’année 2008, et de préparer des décisions sur les modes de financement à prendre début 2009, pour une décision sur les modes de gouvernance avant l’été 2009.

Parallèlement, 5 rapports commandés par l’Etat ou le Sénat ont abordé la question des institutions, de Paris, des métropoles et de la croissance française depuis l’été 2007 : le « rapport Lambert » vers une nouvelle organisation des relations entre l’Etat et collectivités, le rapport de la commission  Attali pour une libération de la croissance française, le « rapport Perben » sur les métropoles d'avenir, le rapport de Philippe Dallier sur la gouvernance en Ile-de-France et le rapport de la « Commission Balladur » pour une réforme des collectivités territoriales, dont les conclusions ont été remises en février 2009.

Plusieurs propositions étaient de nature à impacter les réflexions actuelles sur l’organisation de la métropole.

Sur la base de l’ensemble de ces travaux le Président de la République a présenté son projet pour le Grand Paris le 29 avril 2009, lors de son discours pour l’inauguration de l’exposition des travaux de la consultation sur le grand pari de l’agglomération parisienne à la Cité de l’architecture et du Patrimoine. Sa vision s’articule essentiellement autour de pôles économique et d’un nouveau système de transports pour les relier entre eux. Il a également déclaré vouloir créer une agora des élus de la métropole et un « atelier international du Grand Paris » pour continuer à faire travailler les architectes pour modeler le Grand Paris.

Un projet de loi sur le Grand Paris est en cours d’élaboration. Pour permettre à l’Etat de réaliser son projet de transports, il prévoit de revenir sur la décentralisation en créant un régime d’exception sur les territoires traversés par le futur métro et surtout autour de ses gares.

Les enjeux de Paris Métropole en matière de gouvernance : la capacité à être identifié comme un espace démocratique pour les citoyens et d’agir sur les politiques publiques

Le discours sur la métropole a été brouillé entre la consultation de 10 équipes sur le grand Paris, la mission de Christian Blanc pour le développement de la Région capitale, les réflexions de la commission Balladur et la création de Paris Métropole.

Ainsi, Paris Métropole, bien que se voulant proche des citoyens et de leurs préoccupations, est aujourd’hui peu voire pas lisible et ne semble pas répondre à la demande accrue de démocratie représentative.

Cependant, cette interterritorialité, au sens où elle met en réseau plusieurs territoires et les acteurs à différents échelons, permet de réinterroger les politiques locales en fonction des modes de vie des citoyens, qui dans leur quotidien ont une pratique du territoire transgressant les frontières administratives.

La métropole peut constituer une réponse à la démocratie du sommeil. Les citoyens d’un territoire ne sont plus seulement ceux qui y résident, mais aussi ceux qui y travaillent, consomment, etc…

La légitimité d’une structure telle que Paris Métropole passera par le recours à de multiples dispositifs d’information, de consultation et de participation (site internet participatif, conférences citoyennes, forums citoyens…) qui s’affranchissent des contraintes liées au lieu de résidence des citoyens.

L’acceptabilité de la métropole ne se joue pas seulement dans les pratiques des territoires, ou dans les dispositifs de participation citoyenne. Le sentiment d’appartenance, si ce n’est l’identité, joue un rôle primordial.

L’émergence de ce sentiment d’appartenance ne va pas de soi : au-delà des pratiques,  il devra prendre appui sur des récits du territoire qui permette à la fois de mobiliser les élus autour d’un destin commun, et de faciliter l’acceptation citoyenne de politiques « non périmètrées ».  C’est ce qu’a su faire la Métropole Nantes-Saint-Nazaire, en s’appuyant sur l’estuaire de la Loire, alors même qu’il ne constituait pas un « lien fonctionnel» entre ces deux territoires. 

Parallèlement, Paris Métropole doit trouver son champ d’action. De nouvelles problématiques du développement territorial émergent : les questions de mobilité, celles liées au développement durable (climat, énergie, biodiversité…). Elles  nécessitent d’être abordées à des échelles nouvelles elles aussi. Les outils formels peinent à s’imposer, et les périmètres institutionnels ne sont pas pertinents. L’élaboration du Plan de déplacement de Paris en 2006, à laquelle ont largement été associées les collectivités voisines, ou plus récemment  la mise en place de Vélib’ dans les communes limitrophes de la capitale, ont montré la nécessité de travailler à de nouvelles échelles, souples, sur de tels sujets.

La fabrique de politiques publiques a besoin d’un front interterritorial, à faible responsabilité dans un premier temps, mais moteur des projets qui produiront les politiques publiques de demain, aux enjeux et aux niveaux croisés.

Paris Métropole devra être capable de se saisir des nouveaux champs de politiques publiques, en proposant de nouvelles méthodes de travail, par projets, sans affaiblir les institutions en charge des services.