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1 septembre 2007 6 01 /09 /septembre /2007 17:23

À chaque ville sa gouvernance

Patrick Le Galès Publié dans Sciences Humaines

Forgée dans les pays anglo-saxons, la notion de gouvernance urbaine traduit tout autant un nouveau regard posé par les chercheurs sur le gouvernement des villes que de nouvelles pratiques en la matière, lesquelles ne sauraient être réduites à un seul et même modèle. Dans les années 1960-1970, les villes américaines, notamment du Nord-Est, sont déstabilisées à la fois par les émeutes urbaines dans les ghettos, la faillite ou quasi-faillite financière pour cause de déclin industriel et le départ massif des classes moyennes et bourgeoises dans les banlieues résidentielles éloignées ou le sud du pays. Peu soutenues par l'Etat, dépendantes des ressources des middle-classes et des entreprises (très mobiles), les élites politiques locales se réorganisent alors pour tenter d'attirer ces groupes et ces entreprises en donnant progressivement un poids très important aux représentants du privé. La recherche urbaine critique américaine avait déjà montré comment développement local et concurrence ont fait office d'intérêt général urbain élaboré par des groupes divers au sein de la ville. Elle avait depuis longtemps souligné le poids, aux Etats-Unis, des intérêts privés, la connivence qui existait entre le secteur de l'immobilier et les politiciens locaux pour organiser le développement de la ville. La sociologie urbaine néomarxiste des années 70 a donné un nouvel élan à ces travaux, à travers une multitude de monographies dont celle, majeure, de John Logan et Harvey Molotch. Dans Urban Fortunes(1), ces auteurs expliquaient l'organisation des villes par les conflits autour du développement économique et les variations entre différentes « urban growth coalitions » (« coalitions pour la croissance urbaine »), qui se formaient d'une ville à l'autre entre, primo, les entrepreneurs qui agissent pour modifier les plans d'urbanisme et la construction politique du marché, secundo, les entrepreneurs qui anticipent la croissance, et, tertio, les propriétaires chanceux qui accompagnent le mouvement. Dans le contexte américain, ces dynamiques du marché de l'immobilier et du foncier sont d'autant plus puissantes qu'elles sont faiblement structurées par l'action publique et le gouvernement local. La généralisation du terme de gouvernance urbaine dans les années 80 (et de régimes urbains) découle de cette analyse critique de la domination des intérêts des promoteurs et des grandes entreprises sur la direction politique des villes. A l'opposé, les auteurs, qui s'appuyaient sur les modèles d'économie néoclassiques pour critiquer le poids du gouvernement, élaborèrent la notion de « bonne gouvernance urbaine ». Dans leur esprit, elle vise à neutraliser la politique, les conflits, les problèmes sociaux pour atteindre une gestion optimale, fondée sur une fiscalité favorable aux entreprises et des indicateurs conçus à cet effet. Cette bonne gouvernance repose plus fondamentalement sur la croyance dans la supériorité de la gestion privée et sur l'utilisation du gouvernement uniquement pour pallier les défaillances du marché. Donc une vision qui fait fi de l'histoire, des rapports sociaux de la société et fixe comme seul but collectif la poursuite de l'efficacité économique, soit l'inverse du politique et de la démocratie.

Les réformes du pouvoir local anglais

En Grande-Bretagne, pendant les années 80, la restructuration en profondeur du gouvernement urbain britannique dans le sens de la libéralisation et de l'affaiblissement du pouvoir local, menée par le gouvernement Thatcher, ainsi que la montée en puissance des intérêts privés, notamment des promoteurs immobiliers, donnent à voir une évolution similaire à celle des Etats-Unis. La tradition ancienne d'un gouvernement local bureaucratique, aux ressources importantes mais à faible légitimité politique, est quasiment anéantie par cette restructuration thatchérienne. Les auteurs britanniques firent alors le deuil de la notion de gouvernement local. Dès lors que le taux de participation aux élections locales dans les villes est le plus souvent proche de 25 % et que les agences locales semi-publiques ou privées se multiplient en remplaçant les fonctions du gouvernement local, elle ne leur paraît plus pertinente. Le gouvernement local devient l'élément quasiment résiduel d'un vaste ensemble d'arrangements horizontaux, de réseaux divers, d'organisations interdépendantes. D'où l'usage qui commence à être fait en Angleterre de l'expression « urban governance » (gouvernance urbaine). Alors que dans la tradition américaine, les termes de gouvernement et de gouvernance sont encore souvent utilisés de manière interchangeable (la légitimité politique ne renvoyant pas à une conception forte de l'espace public et de l'intérêt général), dans le cas des villes britanniques, les termes de gouvernement et de gouvernance (urbaine) ne le sont pas. Il y a bien en Angleterre passage de l'un à l'autre. Progressivement, des recherches comparatives sur les politiques publiques et le gouvernement local en Europe mettent à leur tour en évidence les limites du terme « gouvernement » pour les analyses empiriques. A la fin des années 80, un cadre d'analyse en termes de gouvernance urbaine commence à se généraliser, à partir des contributions d'auteurs européens (2). A partir du moment où les travaux sur le gouvernement urbain s'inscrivent dans une démarche comparative en s'intéressant autant aux politiques publiques qu'à la politique partisane, et en prenant en compte les incidences de la construction de l'Union européenne, le concept de gouvernement finit par apparaître insuffisant. L'usage de la notion de gouvernance est une manière de prendre acte du rôle moins central de l'Etat, de l'institutionnalisation de formes d'action collective et de décision à travers le renouveau de la planification stratégique urbaine, de la prospective et des projets urbains, de la multiplication des partenariats (public/public, public/privé) et du développement des processus de concertation et de prise en compte des intérêts divers, avec la floraison des procédures contractuelles et les dispositifs organisant le débat public ou la délibération.

Des catégories d'analyse obsolètes

Les gouvernements locaux n'ont certes jamais été complètement isolés de leur environnement. En outre, la gouvernance ne garantit pas l'unité ou la cohérence des choix collectifs, les conflits, controverses, rapports de pouvoirs étant toujours présents. Au pire, cette question des choix collectifs et des décisions dans les villes peut justifier d'inquiétantes dérives, y compris racistes. Au nom de l'efficacité et de la concurrence entre villes, un petit groupe d'acteurs peut monopoliser les mécanismes de choix, réussir à imposer un projet, légitimer la domination d'une espèce d'oligarchie urbaine ou de nouvelles formes de domination (3). C'est dire si cette notion de gouvernance urbaine peut être ambivalente et recouvrir une diversité de situations et de pratiques. Quoi qu'il en soit, la propagation actuelle de l'expression « gouvernance urbaine » en Europe n'arrive pas de manière fortuite mais s'inscrit à un moment donné de la construction européenne et de l'accélération du processus de mondialisation qui favorisent le développement des villes. La sociologie politique de la gouvernance consiste à réfléchir sur les articulations entre les différents modes de régulation de la société, de manière à mieux cerner la place ainsi que les transformations de la régulation politique dans les villes. Depuis la fin du xixe siècle, mais plus précisément depuis la Seconde Guerre mondiale, nos catégories d'analyse du politique étaient fondamentalement nationales et liées à l'Etat. L'intérêt manifesté par les chercheurs pour ces questions de gouvernance découle bien d'une transformation du rôle de l'Etat et des modes de régulation politique qui s'y attachaient en prenant en compte, d'une part, l'extension des logiques de marché et, d'autre part, les implications en termes de pouvoir et d'autorité de la construction européenne pour analyser les transformations de la gouvernance urbaine (4). La sociologie de la gouvernance comporte une autre caractéristique : elle incline à la comparaison internationale. Elle trouve en effet sa portée tant dans les convergences que dans les contrastes que l'on peut relever d'un territoire à l'autre. Car la gouvernance relève d'un moment historique qui voit certaines villes et régions, dans le triple contexte d'une recomposition des Etats, de la construction européenne et de la globalisation économique, s'affirmer comme lieux de reformulation d'un lien politique et social. Comme phénomène général, les processus de gouvernance nécessitent par conséquent d'être étudiés de manière comparative, le plus souvent à différents échelons, y compris l'échelon infranational ou local. On constate dans tous les pays une plus grande différenciation interne des villes ainsi que des processus de convergence entre villes de différents Etats dont ne peut rendre compte le terme de gouvernement.

Une stratégie d'adaptation

Dans le cas des villes et agglomérations françaises, l'insertion dans les réseaux européens, la transformation des instruments de l'action publique de l'Etat (contrats), les mobilisations dans des formes différentes de projets urbains, l'importation des normes de « partenariat » pour les programmes européens, la mobilisation dans les réseaux européens de villes, le développement de partenariats public/privé, le changement dans les relations avec les firmes de services urbains ou la croissance du secteur paramunicipal constituent des transformations qui peuvent s'interpréter en termes de mode de gouvernance en formation ou, à tout le moins, en termes de chantier de la gouvernance en recomposition. Dans ce cas cependant, comme dans d'autres cas européens, on assiste à un renforcement des gouvernements urbains dans la formation de modes de gouvernance. Pour les élites urbaines, la gouvernance est utilisée comme une stratégie d'adaptation aux contraintes extérieures, qui contribue à recomposer le rôle et le travail politiques, et permet aux élus de se mettre en scène avantageusement (5). La popularité de la notion à tous les niveaux de gouvernement en Europe, et notamment à Bruxelles, montre bien le potentiel qu'elle recèle en termes d'instrumentalisation. Le pire est l'utilisation idéologique qui en est faite dans une perspective néolibérale pour discréditer l'Etat, le gouvernement, voire le politique et la démocratie, et fabriquer les recettes d'une bonne gouvernance aussi absurde qu'illusoire. La gouvernance n'a pas remplacé le gouvernement urbain. Il convient donc de réfléchir sur le rôle du gouvernement dans la gouvernance urbaine et de comprendre les implications non seulement pour les capacités politiques des villes mais aussi en termes de démocratie. Comme le rappelle le politologue Jean Leca, « gouverner, c'est prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner les comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses (6) ». Ainsi, le modèle du maire élu se diffuse d'ailleurs en Europe et la question du leadership politique dans la gouvernance se repose de manière centrale (7), ce qui reflète l'exigence de visibilité, de mise en lumière de responsables politiques locaux censés représenter la ville et ses citoyens, et en partie les protéger des grands vents de l'extérieur. Les élus municipaux, dont les maires, ont des ressources politiques qu'ils mobilisent pour entraîner d'autres acteurs dans le processus de formation de stratégies collectives pour les villes. Les maires sont particulièrement soucieux d'apparaître et de faire apparaître leurs villes comme des acteurs au sein de la gouvernance européenne malgré les incertitudes de la participation politique et le désintérêt des citoyens. Dans la gouvernance européenne, les gouvernements locaux en tant que gouvernements représentatifs subissent les mêmes difficultés et incertitudes que les autres niveaux de gouvernement : fragmentation, contestation de la démocratie représentative, évolution des modes de fonctionnement de l'administration, incertitudes et évolution du rôle des élus. Dans la plupart des cas, les élus des villes gagnent des marges d'autonomie en termes d'organisation interne, de gestion de services, de mise en oeuvre des politiques alors que les contrôles financiers et les audits tendent à se renforcer. D'un côté, un environnement plus difficile qui renforce l'autonomie, de l'autre, une interdépendance accrue qui accentue les contraintes. La gouvernance urbaine est définie comme un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux, d'institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains (8). La gouvernance urbaine renvoie à l'ensemble d'institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d'usages politiques et sociaux, d'acteurs publics et privés qui contribuent à la stabilité d'une société et d'un régime politique, à son orientation, à la capacité de diriger et de fournir des services, et à assurer sa légitimité. Dans cette perspective sociologique, la question de la bonne ou de la mauvaise gouvernance urbaine n'a aucun sens sauf à croire dans des équilibres politiques qui correspondraient à un optimum de gestion efficace, soit un monde a-historique, désocialisé et dépolitisé d'acteurs rationnels fragmentés agissant uniquement en fonction d'un intérêt bien défini. Il nous paraît utile de différencier les modes de gouvernance des villes européennes en fonction de quatre dimensions : les variables de structure de la société locale, l'orientation politique, l'institutionnalisation de l'action collective, les résultats et produits. Les deux exemples suivants permettent de rendre compte de l'émergence de la problématique de gouvernance et d'illustrer la diversité des formes de gouvernance urbaine observables dans les villes européennes.

Le cas Helsinki

 Le premier exemple concerne l'agglomération d'Helsinki, capitale de la Finlande, petit pays européen centralisé et homogène. Jusqu'à la fin des années 80, la population de la ville, centre de cette agglomération, est stable tandis que les deux principales communes de banlieue se développent progressivement. Comme ailleurs en Europe du Nord, les municipalités urbaines se singularisaient autant par leur légitimité politique et leurs ressources au sein de l'Etat que par le poids politique de leurs leaders. Dans des structures organisées généralement en comité, soit le maire n'existait pas en tant que tel compte tenu d'une organisation du gouvernement local en commissions spécialisées, soit le maire était à peine le primus inter pares. Le gouvernement local fonctionnait sur une base essentiellement collective et consensuelle. A Helsinki, les principaux responsables des commissions municipales n'avaient pas un grand prestige politique. Puis les choses changèrent sous la pression de la crise économique, de l'Etat, des processus d'européanisation et de globalisation. L'ouverture européenne ayant changé les règles du jeu, Helsinki s'est retrouvée soudain non pas seulement la capitale d'un petit pays social-démocrate aux confins de l'Europe mais le centre de la mer Baltique, le lieu le plus avancé à l'Est, proche de Saint- Pétersbourg et des Etats baltes, une région économique prospère grâce au succès de la principale firme du pays, Nokia (leader mondial dans le domaine du téléphone portable). Le changement d'échelle provoqua un renversement de perspective. Progressivement, les politiciens anonymes qui dirigeaient la municipalité d'Helsinki ont mis l'accent sur la position de la ville en Europe, sur la rénovation du port, sur la compétition avec Stockholm. Politiquement, le rôle du maire d'Helsinki a pris une consistance en termes de leadership et dépasse maintenant les logiques internes aux partis au pouvoir. Il vise à articuler, dans les frontières européennes, un projet, un intérêt particulier pour Helsinki, et tend à innover en termes de gestion en suggérant par exemple la création de clubs et de partenariats public/privé pour gérer le développement du port, la politique d'innovation et de développement économique, la stratégie de développement de l'enseignement supérieur, mais sans pour autant remettre en cause la politique sociale extrêmement développée, la lutte contre la pauvreté ou la priorité à l'intégration des immigrés récemment arrivés. On trouve donc à Helsinki des logiques de fragmentation (une ville de banlieue, Espoo qui se différencie et s'enrichit), d'européanisation, de pluralisation des acteurs politiques, de formation de coalitions d'acteurs, de construction d'un intérêt général urbain contre l'Etat finlandais, d'évolution du gouvernement local dans un sens plus stratégique et politique. Pour le dire autrement, on voit émerger à Helsinki un mode de gouvernance d'orientation fondamentalement sociale-démocrate (y compris chez les conservateurs) dans lequel le gouvernement urbain réorganisé joue un rôle important.

Le cas londonien

Considérons à l'inverse le cas de Londres. A la suite de la suppression du Conseil du Grand Londres en 1986, suite à un conflit politique majeur entre le leader Ken Livingstone et le gouvernement Thatcher, le gouvernement de Londres fut fragmenté de deux manières : premièrement par le renforcement des municipalités de base, les boroughs, et deuxièmement par la multiplication d'agences spécialisées sous forme semi-publique ou associative (plusieurs centaines voient le jour). Les Britanniques développèrent alors la version néolibérale de la gouvernance, instituant par exemple la concurrence entre de multiples agences censées produire une action publique plus efficace. Le résultat fut tout d'abord un chaos majeur dans de nombreux domaines, l'incapacité à résoudre les questions clés d'action collective comme celle des transports urbains, la faible efficacité à représenter le Grand Londres et à extraire des ressources de l'Union européenne ou du gouvernement central et une gestion d'ensemble de plus en plus anarchique qui alarma même les plus solides piliers de la révolution Thatcher, à savoir les promoteurs immobiliers. Le gouvernement Blair, élu en 1997, résolut alors de recréer un Grand Londres avec une assemblée élue et, innovation majeure, un maire directement élu au suffrage universel. Les pouvoirs du maire sont cependant très limités, son autonomie financière minime et ses services réduits à leur plus simple expression. Au-delà de quelques coups d'éclat, son action consiste à créer une représentation commune, un plan stratégique pour le Grand Londres (9). Dépendant des investissements privés et du bon vouloir des entreprises, il doit nécessairement s'engager dans une politique de prestige, de concurrence avec les autres grandes métropoles, d'amélioration de la compétitivité économique. Le mode de gouvernance de Londres est par conséquent peu articulé au gouvernement local, et orienté principalement par la logique de concurrence.

À chaque ville, son mode de gouvernance

Au sein des villes, les problèmes et les priorités sont désormais articulés et représentés de manière différente de ce qui est présenté au niveau national, soit une dynamique de différenciation. Les préférences des acteurs urbains, les processus, les résultats, les intérêts, les représentations divergent au sein d'une gouvernance urbaine européenne où les rapports hiérarchiques de pouvoirs s'érodent face aux réseaux qui les traversent. Dans ce cadre, les élus urbains et notamment les maires doivent répondre à des attentes différentes. Ils ont également des marges d'autonomie, d'innovation, d'expérimentation pour organiser des équipes et développer des entreprises politiques de contrôle et de mobilisation des villes, de développement de coalitions, de politiques publiques, mais aussi de non-décision, d'exclusion de groupes ou d'organisations. Tout se passe néanmoins encore au sein des frontières des Etats-nations qui n'ont pas éliminé l'Etat providence et gardent des niveaux importants d'imposition en Europe. Cela devrait limiter les comparaisons mondiales hâtives ou les affirmations selon lesquelles le laboratoire néolibéral britannique est l'avant-garde suivie par tous les autres. Malgré des réformes de structure importantes, la Suède ou la Finlande, et les villes en leur sein, ne sont ni la Grande-Bretagne ni les villes anglaises : il suffit de voir les politiques des gouvernements urbains, les résultats en termes de ségrégation sociale, de logement, d'éducation ou de pauvreté pour s'en convaincre. Les pressions qui s'exercent sur les villes conduisent les élus, notamment les maires, à s'engager dans des dynamiques collectives de débat, afin d'élaborer des projets, des stratégies à représenter en relation avec les autres villes, les entreprises, l'Etat, l'Union européenne, au sein de réseaux transnationaux multiples et, en interne, afin de mobiliser différents groupes et organisations. Les gouvernements urbains et les élus sont les piliers de la formation de modes de gouvernance en Europe. Ce n'est pas facile et tous ne réussissent pas. Partout cependant, les gouvernements urbains s'éloignent des modèles les plus fonctionnalistes ou les plus clientélistes pour aller dans le sens de la formation d'acteurs collectifs de modes de gouvernance. Patrick Le Galès Sociologue et politiste, directeur de recherche au CNRS, Cevipof (Centre de recherche politique de Sciences po), professeur à l'Institut d'études politiques (IEP) de Paris, il est l'auteur de nombreux articles et ouvrages, dont Le Retour des villes européennes, Presses de Sciences po, 2003. Publiés dans Sciences Humaines

http://www.scienceshumaines.com/index.php?lg=fr&id_dossier_web=13&id_article=13571

 

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