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13 février 2009 5 13 /02 /février /2009 07:58

Communauté urbaine : mode d’emploi  création autoritaire

Aucun système de création d’office des communautés urbaines n’est prévu. Cependant, le législateur s’est implicitement réservé la compétence de le faire et l’a effectivement fait en 1966, créant les communautés urbaines des agglomérations de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. La création par la loi de la communauté urbaine de l’agglomération parisienne, qui renouerait avec le précédent de 1966, eu égard au contexte politique actuel conjugué à la position spécifique de l’agglomération au plan national, n’est sans doute pas à exclure. La procédure adoptée en 1966 pourrait être réutilisée dans ses grandes lignes avec une simple réactualisation. La loi avait acté la création de ces communautés urbaines et renvoyé à des décrets en Conseil d’Etat les modalités pratiques. Une commission d’enquête, présidée par le Conseil d’Etat, était chargée de déterminer le bien fondé du périmètre, préalablement proposé par un arrêté du ministre de l’intérieur. La commission devait choisir la commune siège de la communauté et pouvait proposer, le cas échéant, de modifier le périmètre. Le ministre de l’intérieur a statué in fine sur le dossier présenté par la commission d’enquête, après avis du conseil général, des conseils municipaux des communes concernées et des chambres consulaires. Au terme d’une procédure rapide d’environ un an, les quatre communautés urbaines se sont trouvé en état de fonctionnement, dans une configuration quasi similaire à celle qu’elles connaissent aujourd’hui. Hors procédure de création, elles se sont alignées sur le droit commun des communautés urbaines sans plus de spécificité.

Communauté urbaine : mode d’emploi création normale                                                                               La création d’une communauté urbaine doit suivre un processus légal, rigoureusement encadré dans le temps, qui comporte deux phases principales, sanctionnées par deux arrêtés préfectoraux : la définition du périmètre (arrêté de périmètre) et la création proprement dite (arrêté de création). La détermination du périmètre Cette première étape donne lieu à l’établissement de la liste des communes intéressées par la future communauté. Elle se concrétise par l’arrêté de périmètre dont le délai global de constitution est de deux mois. La liste des communes peut avoir deux origines. Elle provient soit de l’initiative des conseils municipaux eux-mêmes soit de celle de l’Etat déconcentré. L’Etat détient une large marge d’appréciation pour déterminer le périmètre communautaire. Il n’est pas tenu de le fixer en stricte conformité avec les souhaits émis par les communes. A compter de la notification de l’arrêté de périmètre, chaque conseil municipal concerné dispose de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, la réponse est réputée favorable. L’ensemble de la procédure dure environ six mois. Depuis 1999, l’intercommunalité tend à se caler sur la notion d’aire urbaine (unité urbaine élargie). En ce qui concerne l’agglomération parisienne, tant l’unité urbaine (396 communes pour 9,6 millions d’habitants) qu’a fortiori l’aire urbaine (1 584 communes pour 11 millions d’habitants) sont inopérantes, car trop vastes, pour réunir les communes au sein d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les principales hypothèses réalistes au regard de la constitution d’une communauté urbaine doivent se concentrer sur un périmètre plus restreint où l’exercice de compétences communes et la perception d’une taxe professionnelle unique auraient un sens d’un point de vue économique et social. Un tel périmètre ne peut aller au delà, le cas échéant à quelques communes près, des départements de petite couronne. Il peut, à l’inverse, exclure quelques communes ou communautés de communes situées hors du champ d’action de la zone dense, voire être nettement plus restreint.

La décision de création

La deuxième étape consacre la création effective de la communauté. La procédure dure trois mois. La création d’une communauté urbaine est subordonnée à l’approbation par la majorité qualifiée des communes concernées. Cette majorité représente soit les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées représentant plus de la moitié de la population totale, soit, la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante. Cette clause implique que Paris détient la clé de la création de la communauté urbaine si l’Etat choisit la procédure normale de création. En effet, dans la première hypothèse Paris est concernée au titre de la commune la plus peuplée et dans la seconde hypothèse Paris est concernée aux deux titres.

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Communauté urbaine : mode d’emploi gouvernement communautaire

Le conseil communautaire La communauté urbaine est gouvernée par un conseil communautaire, qui obéit, pour l’essentiel, aux règles des conseils municipaux. Il est composé de délégués communautaires, dont l’élection se décompose en plusieurs temps. Détermination du nombre de sièges au conseil communautaire Ce nombre est fixé dans un délai de trois mois à compter de la création de la communauté urbaine, soit par accord amiable de l’ensemble des conseils municipaux des communes, soit conformément à une détermination légale en fonction de la population et du nombre de communes de la communauté2. Répartition des sièges entre les communes membres La répartition des sièges est établie dans le même délai que précédemment, à nouveau soit par accord amiable des conseils municipaux des communes (décision prise à l’unanimité), soit conformément à une répartition légale. La répartition légale est la suivante. En premier lieu, un siège est attribué à chaque commune membre de la communauté. En second lieu, les sièges restant à pourvoir ne sont accessibles qu’aux communes dont la population est supérieure au quotient communautaire (QC). Le QC est obtenu en divisant la population agglomérée par le nombre de sièges restant à pourvoir. Ainsi déterminés, ces sièges sont répartis suivant le système de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Le mécanisme de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne est extrêmement favorable à la commune la plus peuplée. Election des délégués des communes Le conseil communautaire est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. En ce qui concerne Paris, le choix du conseil municipal peut également porter sur des conseillers d’arrondissement. Les délégués communaux au conseil communautaire sont élus au scrutin de liste à un tour. La répartition des sièges entre les listes est opérée selon les règles de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. L’exécutif communautaire

Le président Le président est l’organe exécutif de la communauté urbaine. Son rôle s’assimile à celui du maire et les règles d’élection sont dupliquées de celles applicables à l’élection du maire. Il agit d’une part en tant qu’exécutif de la communauté et dispose de pouvoirs propres. Le bureau Le bureau est composé du président, des vice-présidents3 et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres de l’organe délibérant. Le président, les vice-présidents ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions du conseil communautaire sauf en matière budgétaire et statutaire notamment. Communauté urbaine : mode d’emploi compétences La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, un ensemble de compétences particulièrement important et détaillé par la loi. Elle intervient dans six domaines d’action au sein desquels elle dispose de compétences étendues. Toutes les compétences énumérées par le législateur sont transférées à la communauté urbaine à titre obligatoire, il ne lui est reconnu aucun domaine de compétences optionnel.

Elle peut, le cas échéant, adopter des compétences supplémentaires facultatives.

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Tableau des compétences de la communauté urbaine

Domaines Compétences Compétences partiellement soumises à l’intérêt communautaire

1. Développement et aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire. Compétences intégralement transférées : - Création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire - Actions de développement économique - Lycées et collèges dans les conditions fixées par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat. Compétences soumises à la reconnaissance de l’intérêt communautaire : - Construction ou aménagement, entretien gestion et animation d’équipements, de réseaux d’équipements ou d’établissements culturel, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire

2. Aménagement de l’espace communautaire Compétences intégralement transférées : - SCOT et schémas de secteur, PLU et documents d’urbanisme en tenant lieu - Organisation des transports urbains (au sens de la LOTI), création ou aménagement et entretien de voirie, signalisation, parcs de stationnement - Prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme Compétences soumises à la reconnaissance de l’intérêt communautaire : - création et réalisation de ZAC d’intérêt communautaire et, après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d’intérêt communautaire

3. Equilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire Compétences intégralement transférées : - Programme local de l’habitat Compétences soumises à la reconnaissance de l’intérêt communautaire : - Politique du logement d’intérêt communautaire, aides financières au logement social d’intérêt communautaire, actions en faveur du logement social d’intérêt communautaire, actions en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d’intérêt communautaire - Opérations programmées d’amélioration de l’habitat et actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre lorsqu’elles sont d’intérêt communautaire Compétences non soumises à l’intérêt communautaire

4. Politique de la ville dans la communauté - Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale - Dispositifs locaux de prévention de la délinquance

5. Gestion des services d’intérêt collectif - Assainissement et eau - Création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires hors de l’emprise des cimetières ainsi que création et extension des crématoriums - Abattoirs, abattoirs-marchés et marchés d’intérêt national - Services d’incendie et de secours dans les conditions fixées par la loi

6. Protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie - Elimination et valorisation des déchets des ménages et assimilés - Lutte contre la pollution de l’air - Lutte contre les nuisances sonores - Soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie L’intérêt communautaire permet aux communes membres d’exercer des compétences de proximité, la communauté urbaine intervenant pour des compétences présentant un intérêt supra-communal. La définition de l’intérêt communautaire est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil communautaire.

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Communauté urbaine : mode d’emploi les ressources communautaires

La fiscalité

Une communauté urbaine est dotée, à titre obligatoire, de la taxe professionnelle unique. La communauté en vote le taux et en perçoit le produit.

L’unification du taux

La première année, l’unification des taxes professionnelles communales s’effectue à partir d’un taux moyen pondéré (par les bases). L’effort à fournir pour rejoindre le taux moyen est évidemment corrélé à la faiblesse initiale du taux communal. A l’inverse, la diminution vers le taux moyen est d’autant plus simple que le taux initial de la commune est élevé.

Une lecture rapide des taux de taxe professionnelle des communes de l’agglomération parisienne montre la nature des efforts à accomplir : - une dizaine de communes ont des taux très élevés (entre 25 et 30 %) ; - la majeure partie des communes (près de 80) ont des taux moyens supérieurs et moyens (entre 25 et 13) ; - une quinzaine de communes ont des taux moyens faibles (entre 13 et 10) dont Paris ; - 4 communes ont des taux très faibles (entre 10 et 4). La loi a prévu un mécanisme d’intégration fiscale progressive, destiné à ce que les hausses (comme les baisses au demeurant) demandées aux entreprises puissent s’étaler dans le temps. Le calendrier d’étalement est déterminé par le conseil communautaire, dans un délai de un à douze ans.

 L’utilisation communautaire de la taxe professionnelle unique

La taxe professionnelle constitue une ressource essentielle de la communauté urbaine. Elle est utilisée pour le financement des charges communautaires, en lien direct avec les compétences communales transférées à la communauté urbaine. La constitution de la communauté s’accompagne d’un chiffrage exact des compétences transférées, vérifié et validé par une commission d’évaluation des charges, composée d’élus et, sur accord des élus, d’experts.

L’utilisation de la taxe professionnelle par la communauté urbaine est contrainte par la loi. Utilisée d’abord pour le financement des charges de la communauté, le produit restant doit être redistribué aux communes membres. Première redistribution : l’attribution de compensation. Cette attribution est égale au montant de taxe professionnelle que chaque commune percevait l’année précédant la première perception de la taxe professionnelle unique, diminué du coût net des charges que la commune a transféré à la communauté. Deuxième redistribution : la dotation de solidarité. Le montant global de cette dotation, obligatoire pour les communautés urbaines, est fonction du solde de taxe professionnelle compte tenu du financement des charges et de l’attribution de compensation. Elle est répartie librement par le conseil communautaire à la majorité simple selon des critères déterminé notamment en fonction : - de l’écart du revenu par habitant de la commune par rapport au revenu moyen par habitant de la communauté urbaine ; - de l’insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de la commune au regard du même potentiel moyen par habitant de la communauté urbaine ; - de critères complémentaires librement choisis par le conseil. La dotation globale de fonctionnement (DGF) Les communautés urbaines, particulièrement privilégiées en la matière, bénéficient d’une dotation par habitant largement supérieure à celle des autres communautés.

Si la communauté urbaine de l’agglomération parisienne avait perçu une première DGF en 2007, son montant aurait été de 84,84 € multiplié par le nombre d’habitant de la communauté urbaine. En prenant pour hypothèse un périmètre de 6 millions d’habitants, le montant total de la DGF que l’Etat aurait dû lui attribuer aurait été de l’ordre de 510 millions d’euros, soit environ le montant de la DGF des quatorze communautés urbaines actuelles. I

Une telle somme est à prélever sur une enveloppe fermée (DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale) de 22,3 milliards d’euros, soit près de 2,5 %, . Les règles d’attribution de la DGF étant légales, l’Etat ne pourra s’en affranchir qu’en changeant la loi (soit en modifiant l’équilibre de la DGF soit en légiférant spécifiquement sur la DGF de la communauté urbaine de l’agglomération parisienne).

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