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  • : blog consacré au Grand Paris, à Paris Métropole aux relations Paris / Banlieues par Pierre Mansat
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6 août 2008 3 06 /08 /août /2008 09:25

La révision du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France a ouvert une période de réflexion et d'échanges intenses sur l'avenir de la région. Plus qu'une simple révision du SDRIF, c'est à une évolution en profondeur de la conception de la région et de son avenir que l'on assiste.


La Ville de Paris conduit dans le même temps la dernière phase d'élaboration de son Plan Local d'Urbanisme, qui s'appuie sur les orientations générales arrêtées dans son Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD).

A l'articulation de ces deux démarches décisives, se pose plus particulièrement la question de l'avenir du cœur de la région, de l'agglomération centrale constituée par Paris et la zone dense.

Depuis plus d'un an, la révision du SDRIF est l'occasion d'un bouleversement des conceptions en matière de développement urbain. Si l'outil de planification stratégique régional entend être efficace et permettre dans les faits la lutte contre les déséquilibres et les ségrégations en assurant l'attractivité du territoire, il doit prendre en compte les évolutions notables qui se sont affirmées depuis 15 ans dans la région.

Parmi celles-ci les évolutions qui se jouent au cœur de l'agglomération, renforcées par l'accélération du phénomène de métropolisation font figure d'éléments déterminants.
Pierre Mansat, adjoint au Maire de Paris chargé des relations avec les collectivités territoriales d'Ile-de-France



On peut identifier au cœur de l'espace régional une zone dense, marquée par une imbrication forte des dynamiques et des enjeux territoriaux. Divers éléments permettent de mesurer certaines des spécificités de cet espace. Selon des études menées par l'IAURIF et l'APUR, au cœur de la région, sur 4 % de l'espace francilien, vivent 47 % de la population, sont concentrés 60 % des emplois et s'effectuent 90 % des déplacements de la région. Les problèmes de ce cœur de l'agglomération, autrefois très dilué,  sont en fait devenus ceux d'une véritable ville, marqués par une concentration de l'habitat et de l'activité. C'est ce qu'expriment les densités constatées de 11 000 habitants au km² et de 6 925 emplois au km², soit respectivement 22 fois et 38 fois plus que dans le reste de la région. Et c'est aussi dans le cœur de l'agglomération que se concentrent, malgré la très importante production de richesses, les enjeux les plus criants en termes d'inégalités et de ségrégations sociales et spatiales. Dans ce périmètre est notamment localisé plus de 80 % du logement social d'Ile-de-France. Le taux de chômage y est structurellement plus élevé que dans la moyenne nationale et que dans la moyenne régionale. Dans le même temps, le pourcentage d'allocataires du RMI y est de 3,7 %, alors qu'il est de 1,3 % à l'échelle de la région dans son ensemble. Il est de 3,6 % à Paris. On pourrait ajouter enfin que la concentration des déplacements automobiles et d'un certain nombre d'activités générant des nuisances y pose avec une acuité particulière la question de la pollution atmosphérique.



Une métropolisation renforcée dans le cœur de l'agglomération




L'intégration de cet espace aggloméré dessiné par l'histoire et que la continuité du bâti permet, dans une première approche, d'identifier, est largement renforcée aujourd'hui par le phénomène de métropolisation et par les stratégies des acteurs privés que ce soient les entreprises ou les ménages.


Depuis quelques années, la pression foncière qui pèse sur Paris se fait de plus en plus forte. Au-delà de Paris, dans une véritable extension de l'échelle de la centralité, cette pression s'exerce également sur les communes proches. Par bien des aspects, les outils traditionnels d'intervention des collectivités semblent parfois limités pour faire face à ce phénomène. D'autant plus que la pression s'affranchit largement des limites entre communes ou départements, alors même que les outils sont quant à eux localisés. La puissance des phénomènes spéculatifs, en particulier dans la capitale, a accéléré la prise de conscience de la métropolisation. La question foncière fait aujourd'hui figure d'enjeu politique majeur, notamment dans le cœur de l'agglomération.

A l'image des économies des pays industrialisés, l'économie de l'agglomération parisienne a été confrontée à d'importantes pertes d'emplois (120 000 emplois à Paris entre 1990 et 1999) et à un taux de chômage très élevé, tandis que la richesse créée (notamment le PIB par emploi) continue de croître et que les valeurs immobilières ont atteint des sommets. Comme a pu le souligner le géographe Pierre Beckouche, la capitale et le cœur de l'agglomération, de façon structurelle, semblent accuser plus fortement que le reste de la région les phases de récession économique et bénéficient moins fortement que le reste de la région des phases de croissance. C'est une composante structurelle de toutes les régions métropolitaines mondiales, apparue dans les années 1980. Ainsi, si la croissance économique du cœur de l'agglomération reste forte, de plus en plus productive, elle reste pauvre en création d'emplois, excepté en emplois très qualifiés.

Ces deux éléments d'analyse, autour de la question foncière, et de la structure de la croissance économique, sont largement déterminés par les choix des acteurs privés et par le marché au sens large, qui est un acteur de tout premier plan de l'aménagement de la région. De nombreuses enquêtes internationales, menées notamment auprès des investisseurs, montrent que pour eux, même si l'effet d'adresse est encore fort dans certains secteurs d'activité, le territoire parisien se confond avec la zone dense agglomérée composée par Paris et une part significative de la première couronne.

Le jeu " naturel " du marché, insuffisamment régulé par les effets limités des outils d'action strictement locaux, accentue les inégalités et l'exclusion par le logement, par la maîtrise du foncier, par les densités et la qualité des aménagements urbains et par la répartition des fonctions urbaines et des équipements collectifs. Les évolutions actuelles pourraient faire craindre une véritable dualisation du peuplement du cœur de l'agglomération, permettant aux plus aisés de se loger tout en continuant à accueillir des populations en grande précarité. La politique de la municipalité parisienne, comme celles menées par nombre de collectivités franciliennes, entendent justement contrer cette tendance. Des stratégies diversifiées, s'appuyant sur les différentes compétences des acteurs locaux sont mises en œuvre, témoignant de la recherche permanente d'efficacité qui anime les communes, les départements, la Région ou les structures intercommunales.


De nouveaux modes de vie qui façonnent l'espace


Si cette nouvelle structuration du territoire se distingue donc assez clairement dans les stratégies des entreprises, elle s'incarne de façon encore plus dispersée mais tout aussi convergente dans les décisions multiples des ménages. Choix de leur lieu de résidence, pratique de loisirs, de culture... sont autant de centaines de milliers de décisions, en apparence désordonnées, qui font et défont la ville dans ses valorisations foncières et symboliques de façon parfois plus efficaces que les réglementations volontaristes les mieux affirmées. Surtout, leur géométrie et leur expression géographique se développent en suivant des modalités autonomes par rapport aux territoires de compétences des acteurs   institutionnels et politiques et à leurs modes d'intervention habituels (affectation des sols, choix d'infrastructures...).

Ainsi près de 900 000 Franciliens, dont près de 60 % habitent la première couronne, viennent quotidiennement travailler à Paris, tandis que 300 000 Parisiens vont travailler à l'extérieur de la capitale, notamment dans les pôles de développement que sont La Défense, Issy-les-Moulineaux ou la Plaine-Saint-Denis. Les choix de ces multiples acteurs constituent un défi pour l'action publique, car ils dessinent malgré tout une échelle de vie et d'enjeux, celle d'un cœur d'agglomération qui, dans des rapports permanents avec des échelles plus larges ou plus resserrées, constitue une forme de bassin de vie. Cela réclame de l'imagination pour trouver les points d'ancrage par lesquels la décision politique agira en levier sur les tendances lourdes et les forces profondes de la société.

Ces différentes évolutions, renforcées par celles des modes de vie (explosion de la mobilité, évolution des temps de la ville, poursuite du phénomène de réduction de la taille des ménages, augmentation de la population âgée...) et par de nouvelles exigences posées à l'action publique (meilleure prise en charge de la dépendance, prise en compte des situations de handicaps dans leur diversité), soulèvent des questions inédites aux différentes institutions politiques et notamment à l'outil de planification que constitue le SDRIF.


La nécessité du dialogue et de la coopération entre collectivités


Consciente de cette imbrication d'enjeux et de la nécessité d'entreprendre des démarches d'actions communes sur ces sujets, la Ville de Paris a engagé depuis 2001 une démarche inédite de coopération avec plusieurs dizaines de collectivités en Ile-de-France, communes, départements, Région, intercommunalités. L'objectif de cette forme nouvelle d'action publique consiste à construire avec les collectivités franciliennes des réponses correspondant à l'échelle où se posent les enjeux.

Ce mode de coopération, s'il permet d'élaborer en commun des réponses ponctuelles à des enjeux partagés, notamment sur les espaces d'interface entre Paris et ses voisins, reste insuffisant pour élaborer des réponses communes face à la complexité et à l'enchevêtrement des dynamiques.

Aussi, la municipalité souligne-t-elle depuis 2001 l'absence d'un outil de débat et de dialogue politiques permanents à l'échelle du cœur de l'agglomération, où puissent être présentées et confrontées des analyses sur l'évolution du territoire, mais également des politiques publiques conduites pour répondre à ces enjeux communs. C'est dans ce sens que la municipalité parisienne a soumis au débat régional l'idée de mettre en place un lieu permanent et non institutionnel d'échanges politiques. Parallèlement, la révision du SDRIF constitue une occasion fondamentale de travailler à l'identification d'objectifs conjoints et d'outils partagés.

Le SDRIF, une occasion unique de pousser plus loin la coordination des actions publiques dans le cœur de l'agglomération


Dans un climat de désengagement de l'Etat envers certains pans des politiques publiques, il s'agit pour la Région Ile-de-France, dans le cadre du futur SDRIF, de s'appuyer sur des stratégies territoriales pragmatiques profitant des avantages relatifs de chaque territoire et visant à différencier l'intervention publique au regard des potentiels de développement et des difficultés spécifiques rencontrées.

A ce titre, la zone dense de l'agglomération, tout en bénéficiant de multiples atouts, concentre des situations urbaines et sociales souvent très difficiles.


Qu'il s'agisse de développement économique, de logements ou de structuration des déplacements, l'avenir de Paris se jouera désormais autant sur son territoire que dans la première couronne. Parallèlement l'évolution des territoires du cœur de l'agglomération est très liée au développement de Paris. On le voit notamment en matière foncière et pour le logement, où la pression que subit Paris s'exerce désormais également sur les territoires proches. Le même constat s'établit sur les enjeux d'attractivité de l'agglomération dans son ensemble qui, pour continuer à se développer, doit pouvoir s'appuyer sur une capitale dynamique, dont l'image soit lisible à l'échelle mondiale. Aussi, la recherche d'équilibre et la lutte contre les discriminations doivent se concevoir à l'échelle de l'agglomération. Son développement et la valorisation de ses atouts sont donc fondamentaux et doivent être reconnus à ce titre dans le nouveau SDRIF.

Un élément majeur dans la définition des nouvelles stratégies territoriales à mettre en œuvre découle de l'approche renouvelée de la densité qui s'est fait jour.

En effet, au cours des ateliers organisés par la Région depuis le printemps 2005, un regard nouveau sur la densité urbaine semble s'être dessiné. Divers arguments ont été présentés dans les débats et permettent de comprendre cette approche.

L'anticipation de changements durables en matière énergétique et climatique plaide pour une urbanisation plus économe en énergie, conduisant à voir dans une densification raisonnée et différenciée du cœur de l'agglomération, une démarche de développement durable. Les débats ont permis de mettre en avant le fait que la ville compacte offre des atouts importants en termes d'interactions et de rencontres. Ceux-ci sont capitaux, tant du point de vue économique que dans l'approche culturelle et sociale. Enfin, la volonté de limiter la péri-urbanisation et l'accent mis sur la réorganisation de la ville sur la ville pour offrir une alternative à l'étalement urbain posent la question de l'usage des espaces vides ou sous-utilisés au cœur même de l'agglomération.


Ces objectifs impliquent d'atteindre des niveaux de densité, maîtrisés par la collectivité, qui rendent l'effort d'investissement collectif utile et acceptable, notamment pour tisser un réseau maillé de transports en commun.

C'est donc bien un enjeu stratégique commun que porte aujourd'hui le centre de l'agglomération pour améliorer la qualité de vie de tous et l'attractivité de la région dans son ensemble. Prendre en compte certaines des spécificités de la zone dense, en faire une échelle d'analyse, ne signifie pas se détourner des questions liées au destin du territoire régional dans son ensemble. Bien au contraire il s'agit, pour penser un développement équilibré de l'Ile-de-France, d'identifier les spécificités des espaces qui la composent. Cela semble une nécessité pour favoriser des relations équilibrées entre ces territoires et penser leur solidarité. Il s'agit notamment de mettre en œuvre les outils d'action publique correspondant à ces objectifs. 

La diversité des enjeux communs



La Ville de Paris est convaincue que son développement, mais aussi la cohérence de l'espace régional, se jouent à travers la prise en compte des besoins propres à la zone dense, facteur déterminant de l'équilibre du territoire régional dans son ensemble. Au sein de cette zone comme entre toutes les collectivités d'Ile-de-France, l'heure n'est plus à la concurrence mais à la complémentarité pour former un ensemble cohérent et diversifié au rayonnement mondial, comme le montrent les pôles de compétitivité.



Le développement économique et social


Il y a là un enjeu social : le temps est venu de s'entendre autour d'un processus de composition et de cohérence urbaines permettant d'enrayer des inégalités.

Enjeu économique également : comment préserver la compétitivité et l'emploi dans le cœur de la métropole de manière à ce que la région tout entière soit plus attractive ? En effet, si la zone centrale a perdu de très nombreux emplois entre 1990 et 1999, ce desserrement n'a guère profité à d'autres territoires de la région. Les emplois qui ont été déplacés en périphérie se caractérisent d'ailleurs bien souvent par un niveau de qualification moindre et surtout par un manque d'effet d'entraînement sur l'économie et le développement de ces territoires. L'objectif est bien d'incarner une " haute qualité économique " facteur de développement durable en mobilisant et renouvelant l'offre foncière et immobilière, en valorisant les filières autour des nouveaux métiers, en renforçant l'accessibilité aux emplois, et en déployant les services aux personnes et aux entreprises. Moteur de la dynamique économique et sociale pour les quartiers les plus touchés par le chômage et la précarisation sociale, la logique de proximité de l'emploi (rapprochement des lieux d'habitation et de travail en réduisant les temps de transport, création d'emplois de proximité au bénéfice des populations locales...) constitue ainsi un défi central pour les années à venir. Le soutien des activités commerciales et artisanales s'inscrit dans cet objectif. Au carrefour de ces objectifs, la formation constitue un enjeu de premier plan, afin de rapprocher les niveaux de qualification des emplois créés et d'élargir les populations susceptibles de bénéficier du dynamisme de l'économie francilienne.

L'habitat


Deuxième enjeu d'importance, l'habitat. Si l'on ne réagit pas aux évolutions actuelles pour préserver la diversité sociologique, le cœur de la région risque de se transformer en un lieu de vie accessible à la seule élite fortunée et en un lieu d'accueil pour des populations de plus en plus pauvres frappées par toutes les précarités. Le jeu du marché, que des outils d'action strictement parisiens ne permettent pas de réguler isolément, accentue les inégalités et l'exclusion par le logement. Il y a donc urgence à redéfinir une politique foncière régionale commune - avec certainement une déclinaison spécifique sur la zone dense - capable d'apporter des réponses à la crise immobilière, d'enrayer la fuite des Franciliens vers les zones rurales et de relancer la production de logements sociaux. Il s'agit donc bien de favoriser le logement, à Paris et dans la zone dense, à la fois pour les plus défavorisés mais aussi pour les couches moyennes,  porteuses d'un véritable lien social dans le tissu résidentiel métropolitain. Il s'agit de se mobiliser pour renforcer toutes les actions, développer, diversifier, et répartir équitablement le parc locatif (logement d'urgence, logement social, logement à loyer maîtrisé) sur l'ensemble de cette zone dense. Il est impératif par ailleurs de veiller à l'accueil et au maintien de catégories sur lesquelles les tensions de l'immobilier pèsent spécifiquement, notamment, les jeunes (travailleurs, étudiants), les personnes âgées ainsi que les personnes handicapées. Cette démarche doit intégrer dans le même temps une action résolue sur le maillage des équipements, notamment dans l'est parisien.



Les transports et le développement durable de l'agglomération

Le troisième enjeu concerne les transports et le développement durable de l'agglomération. L'intensité des échanges et des flux de personnes milite également pour une meilleure prise en compte de la zone dense. La moitié des déplacements observés dans la région y sont concentrés, dont un quart à Paris et un autre quart entre Paris et la petite couronne. Cette réalité pose avec acuité la nécessité d'un nouveau développement des transports collectifs, afin de réduire les atteintes à la santé publique et à l'environnement liées à l'usage excessif de l'automobile et de poursuivre la structuration de l'agglomération. La proche couronne, qui souffre d'une desserte très insuffisante en transports publics au regard de sa densité élevée en habitants et en emplois, constitue un territoire prioritaire. Les transports collectifs n'y représentent que 23 % des déplacements, contre 60 % pour les échanges avec Paris et 64 % pour les déplacements internes à Paris. L'objectif devrait donc être de prolonger le maillage des métros et des tramways sur toute la zone dense. Aujourd'hui, la première couronne, déjà densément peuplée, voit augmenter de manière significative sa densité d'emplois, ce qui pourrait se traduire d'ici 2015 par une demande supplémentaire d'un million de déplacements. Le SDRIF doit permettre au développement de cet espace de se poursuivre, et de s'amplifier, permettant ainsi la reconquête des anciennes friches industrielles et la dynamisation de toute la couronne parisienne, y compris à l'est et au nord. Cela implique une articulation nouvelle entre modes de déplacements et urbanisme. Atteindre l'objectif de développement de la zone dense, en termes d'habitat, d'emplois et d'équipements, nécessite en effet de penser dès l'amont la question de leur future desserte. C'est seulement à cette condition que pourront être véritablement menés à bien des aménagements économes en espaces, en énergie, respectueux des ressources naturelles et limitant les émissions de polluants.Des territoires où s'incarne ce développement partagé


En complément de cette approche thématique, les multiples liens avec des collectivités voisines, tissés par la Ville de Paris depuis 2001, renforcés notamment par la candidature aux Jeux olympiques de 2012, ont véritablement transformé la compréhension du territoire qui forme le cœur de la région. Les questions d'aménagement se posent désormais d'une manière nouvelle, notamment sur des grands territoires comme Paris Rive Gauche et Seine Amont, le sud-ouest parisien et Seine Aval, ainsi que sur Paris Nord-Est et le territoire élargi de la Plaine Saint-Denis. La nécessité de penser ensemble et de travailler concrètement à la répartition de l'emploi, du logement et des équipements, semble aujourd'hui s'imposer. De nombreux espaces offrent pour cela des opportunités. Dans cette optique la " couronne " de Paris, comme les canaux, constituent des territoires de projets d'importance stratégique. La périphérie de Paris sera ainsi de plus en plus le lieu d'expression de la dynamique du développement de la capitale, le lieu où sa structure et son image vont le plus évoluer, avec l'ensemble des sites de GPRU ou des grands projets, auxquels répondent des développements tout aussi importants dans les collectivités voisines.


La Ville de Paris a donc choisi d'exprimer dans cette contribution les enjeux qu'elle considère comme primordiaux et qu'elle souhaite porter dans un souci de cohérence avec les collectivités du centre de l'agglomération. Elle s'appuie en cela sur les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme qu'elle a définies pour les 15 prochaines années dans son Projet d'Aménagement et de Développement Durable.

Qu'il s'agisse de développement économique, de logements, de structuration des déplacements, de mise en œuvre d'un projet d'aménagement durable, l'avenir de Paris se joue désormais tant sur son territoire propre que plus largement dans son imbrication avec les dynamiques territoriales de la première couronne dans son ensemble. Son développement et la valorisation de ses atouts sont donc fondamentaux et devraient trouver leur place dans le nouveau SDRIF. Il ne s'agit pas d'une ambition égoïste ou exclusive des autres espaces franciliens. Bien au contraire, l'avenir du centre de l'agglomération représente un enjeu stratégique commun pour améliorer la qualité de vie de tous et l'attractivité de la région dans son ensemble. Tout ce qui renforce son rayonnement et son développement équilibré porte la cause de la solidarité régionale, nationale et internationale en augmentant par exemple l'ampleur du processus de redistribution.

 

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